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領導動態
建設部副部長仇保興在首屆中國城鎮水務發展戰略國際研討會上的演講
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2005年10月31日，北京
城鎮水環境的形勢、挑戰和對策
建設健康的城鎮水環境，是我們在反思以往城鎮供水、節水和水污染防治工作經驗教訓，推進節水型城鎮建設和建立水務市場的基礎上，為緩解日益緊迫的人口、資源、環境矛盾而作出的必然選擇。我國是一個人口眾多、水資源相對不足、生態脆弱的發展中國家。隨著經濟快速增長，城鎮化水平提高和人口不斷增加，水資源不足、水污染加劇和城鎮水生態的日趨退化，已成為當前影響我國可持續發展的主要因素之一。
一、當前城鎮水環境面臨的形勢與挑戰
近年來，我國城鎮水務產業發展迅速，成效顯著：城市供水設施不足的矛盾進一步得到緩解，居民用水質量得到明顯改善和提高，水安全保障機制初步建立；城市節約用水工作步入法制化的軌道，節水型城市建設不斷深入，工業用水量快速增長的勢頭得到了有效遏制，城市人均綜合用水量呈穩中有降趨勢，用水結構正朝著合理的方向調整，用水效率不斷提高，近5年來平均每年城市節水量約35億立方米以上。2004年，全國城市節約用水量39億立方米，比上年增加5億立方米；城市污水處理進入快速發展階段，“十五”計劃確定的“污水處理率達到45％”，“新增污水處理能力2600萬立方米/日”的目標，提前一年完成，并形成了適合國情的污水處理技術路線和管理模式；城市供水和污水處理市場機制的建立取得了積極的成果，初步建立了市場準入制度和特許經營制度。城鎮綠化面積逐年提高，自然水面減少的局面得到控制。
在取得上述成績的同時，我們還應清醒地認識到，我國城鎮水務仍然面臨十分嚴峻的挑戰。具體表現在以下幾個方面：
（一）城鎮水環境污染日益加劇的局面尚未得到扭轉。一方面是水體污染依然十分嚴重。2004年有監測數據的745個水體斷面中（其中河流斷面489個，湖庫點位256個），Ⅰ類占3.8％，Ⅱ類占16.9％，Ⅲ類占17.0％，Ⅳ類占20.5％，Ⅴ類占13.6％，劣Ⅴ類占28.2％。主要污染指標為氨氮、石油類、高錳酸鹽指數等。統計情況表明，水質符合或優于Ⅲ類以上水體斷面僅占37.7％。另一方面是污水處理設施總量仍然不足。2004年底，全國建制市污水排放總量大約為356億m3，污水處理率僅為45.7％，661個城市中還有297個城市沒有污水處理廠，全國有一半以上的城市和絕大多數建制鎮污水沒有經過有效處理，直接排入江河湖海。不僅使地面水污染嚴重，而且還波及地下水資源。據環保部門對118個大中城市的調查，地下水嚴重污染的城市占64％，輕污染的占33％。此外，不少城市已建的污水處理設施運行效益不佳。據我部2005年9月的統計，全國至少有40個城市的污水處理廠，因收集管網不配套、運行經費不到位等原因，運行負荷率不足30％，30個城市的運行負荷率為零，造成了極大的浪費。與此同時，污水處理的監管機制亟待建立。一些工業企業將超標污水排入城市排水設施，導致污水處理廠不能正常運行。
（二）城鎮供水安全保障正面臨嚴峻挑戰。一是水資源短缺與過量開發對城鎮供水安全已構成潛在威脅；二是水源污染的加劇和供水水質標準的提高，使傳統的水處理技術難以處理原水中的一些有毒有害物質；三是供排水企業經營主體的多元化和市場競爭機制的建立，增加了政府部門對城鎮水業市場的監管難度；四是自建設施供水和二次供水管理薄弱，影響了供水安全；五是地下水長期超采，不僅造成了水位急驟下降，水源枯竭，而且還造成了地面沉降，管網漏水率增加；六是社會不安定因素而導致對供水系統安全影響的可能性在加大，同時，隨著大規模、長距離跨流域調水工程的實施，受水城市的供水安全保障任務將更加艱巨。近年以來，隨著水源污染不斷加重，供水水質狀況不容樂觀。據2004年10月建設部組織對全國36個重點城市進行的城市供水水質監督檢查情況來看，采集的634個水樣中，全分析樣品除公共供水合格率90.11％外,二次供水合格率80.83％，各類自建設施供水合格率只有45.12％。地下水長期超采，不僅造成了地下水位急劇下降、水源枯竭，而且還引發了地面沉降，管網漏失率大幅提高。
（三）城鎮用水效率不高，浪費嚴重。2004年全國總供水量和用水量為5548億立方米，占當年水資源總量的23％。其中，地表水源供水量占81.2％，地下水源供水量占18.5％，其他水源供水量占0.3％；生活用水占11.7％，工業用水占22.2％，農業用水占64.6％，生態用水（僅包括人為措施供給的城鎮環境用水和部分河湖、濕地補水）占1.5％。按生活（單指居民生活）、生產、生態用水劃分，生活用水占8.0％，生產用水占90.5％，生態用水占1.5％。與2003年比較，全國總用水量增加227億立方米，其中農業用水增加153億立方米，工業用水增加52億立方米（其中火電用水增加48億立方米），生活用水增加20億立方米。近年來，一方面城市缺水形勢嚴峻，缺水性質從以工程型缺水為主向資源型缺水和水質型缺水為主轉變。城市缺水有從地區性問題演化為全國性問題的趨勢，一些城市由于缺水嚴重影響了城市的生活、生產秩序。另一方面，城鎮仍有較大的節水潛力，目前我國萬元工業增加值取水量是發達國家的5-10倍，城鎮供水管網漏失率為20％左右，是發達國家的3倍。再生水、雨水、海水和微咸水等非傳統水源有待進一步開發利用，用水效率有待進一步提高。再生水價格僅在少數城市實行。科學的比價關系沒有形成。規劃和政策滯后，對再生水設施布局的調控及激勵力度不夠。
（四）城鎮水系生態正在逐步退化。大多數城鎮因工業、生活污水排放和農業面污染超過了當地水系生態自我修復的臨界點，不僅引發了大量水生物種的消失，而且導致藍藻爆發使水質不斷惡化。許多地方的水系即使有少數魚類存活和人工養殖水產，也因污染嚴重而不能食用。這種嚴峻的形勢，一方面是由城鎮化高速發展的過程中大量吞占和填埋自然水系所引發的（僅上海市在近二十年間就填埋了170Km2的水面，約占全市自然和人工水面總和的1/4強）；另一方面的原因是地方領導錯誤的政績觀——先污染后治理的錯誤思路所造成的。城鎮水系的生態一旦步入惡性循環之后，要恢復昔日的水生態的代價就十分高昂。水污染物不僅會被土壤吸附和隨地下水流擴散而難以得到短期治理成效，而且由于動植物對有害物質的集聚效應使處于生物鏈高端的人類遭受最大的危險。美國和許多歐洲工業國家三十年前遭受工業化污染的湖泊和河流，盡管現在已經得到根本性的治理，但由于水系底泥和魚蝦體內所積累的毒素至今仍嚴重超標而被禁止食用。
二、實現城鎮水環境健康化的基本思路
城鎮水系作為人工和自然復合的生態系統，是由無數個相關的子系統有機構成的開放系統。實踐證明，構建一個協調、健康、可持續發展的城鎮水環境，必須讓各相關子系統和諧地一起工作。如果只獨立地著眼于單個城鎮水問題的解決，有時只能使城鎮整體水環境陷入更為嚴重的惡性循環的衰退過程之中。
健康的城鎮水環境，是提升城鎮功能和競爭力，改善人居環境和投資環境，實現城鎮可持續發展的前提和基礎，也是確保區域、城鄉、人與自然協調發展的重點，是實現我國城鎮化健康發展的必要條件。
實現健康的城鎮水環境的主要思路：
（一）從開發——排放的單向利用向循環利用轉變。健康的水循環利用方式主要是指水在循環使用過程中，尊重水的自然運動規律和品質特征，合理科學地使用水資源，同時將使用過的廢水經過深度無害化處理和再生利用；使得上游地區的用水循環不影響下游的水體功能，地表水的循環利用不影響地下水的功能與水質，水的人工循環不損害水的自然循環，維系或恢復城鎮乃至整個流域的良好水環境；將傳統的“資源—產品—廢水達標排放”的單向式直線用水過程，向“資源—產品—廢水處理達標再生利用”的反饋式循環用水的過程轉變，實現水資源的可持續利用。
（二）從單項治理向水生態的整體優化轉變。城鎮水系的生物多樣性穩定改良，水體生態自我修復能力穩步提高，城鎮水體水產品健康無害，野生動植物能健康繁育，人類能在城鎮江河湖泊中游泳……總之，要構建城鎮和諧水系，即在城鎮水系的保護和治理過程中，要執行整體與生態最優原則。就是要綜合考慮水生態、水景觀、給水、排水、污水處理、再生利用、排澇和文化遺產、旅游等各種功能的有機地結合，還要與城鎮的園林綠化緊密結合，真正形成城鎮水系統的良性循環。
（三）從簡單地對洪水截排向與洪水和諧相處轉變。現代的城鎮由于實行了許多錯誤的建設方式，使排水、防洪性能越來越退化，城鎮水系也變得越來越脆弱。如寬馬路、硬鋪裝的大廣場、停車場，城市不透水的硬化鋪裝所占的面積越來越大，再加上近日大行其道的城鎮河道、溝渠、湖泊的硬質砌底和護坡，開發填埋了大量的城鎮和郊區自然河流、湖泊和濕地，造成了雨水無法下滲和積蓄，排水徑流量逐步上升。這一方面使日益枯竭的地下水資源無法得到補充，另一方面也使得城鎮自身和下游地區極易形成洪澇災害。除此之外，大量的過去生活在 “濕地毯”上的動植物在“水泥地”上遭受滅頂之災，嚴重肢解了城鎮和區域的生物鏈。構建健康的城鎮排水體系，就必須尊重水系的循環規律，糾正以上這些錯誤的建設行為，維護水系生態健康程度和系統的自適應調節能力。
城鎮水環境是一個至少由三方面組合而成的人工自然復合的巨系統，如果對其合理規劃建設和維護的話，其自身具有較強的抵御外界干擾和自我修復生態的能力。但如果人工系統設計不合理，或干擾（主要表現在污染和用水）超過自身修復能力，城鎮水環境將不可逆轉地迅速退化，最終影響甚至威脅居住人的生存和發展。
三、實現城鎮水環境健康化的主要方法與途徑
首先，制定城鎮水系統規劃。在城鎮體系規劃階段，城鎮水系統規劃要做好區域水資源的供需平衡分析，合理選擇城鎮供水水源，劃定水源保護區；在城鎮總體規劃階段，水系統規劃的主要任務是保護好原有的水系，分析城鎮規劃區內的各類用水需求，合理安排生活、生產和生態用水，以及確定水源地、供水廠、污水處理廠及其管網設施發展目標及建設布局。尤其重要的是污水處理廠應“規模合理、分散布局、便利回用、節約能源”的原則進行規劃；在城鎮控制性詳規階段，水系統規劃的主要任務是綜合協調并確定規劃期內城鎮水系統及其管網設施的詳細布局，包括河湖水系的治理措施等。城鎮硬化面積應控制在60％以下（德國規定不高于45％）。規劃的編制工作應堅持立足水資源條件，促進資源節約，系統地、綜合地考慮城鎮供水、污水處理、節水、污水再生利用等問題，特別注意廠網配套和設施能力的協調增長和防止對城鎮江河湖泊和海灘濕地的破壞性建議和非法填埋占用，切實維護城鎮及其近郊水系的原生態。
其次，加強污水處理及再生利用。城鎮污水再生利用，具有水量集中、相對穩定的優勢，是城鎮水循環利用的重要環節，是節水的重要舉措。再生水作為城市的第二水源，將為緩解城鎮水的供需矛盾起著日趨重要的作用。再生水水源主要依城鎮污水處理廠，其利用范圍覆蓋了城鎮用水和農業用水，其重點是水質安全和輸配安全，必須在城鎮水系統管理中通過規劃、建設和管理等綜合措施統籌解決。要努力實現水的四個循環：一是建筑中水回用；二是小區范圍污水的再生利用；三是城鎮污水的再生利用；四是區域水的循環利用。通過這四個循環，實現社會經濟發展對外界水的最少依賴和對自然生態的最少干擾。同時，也使城鎮用水對環境和資源的壓力能夠充分釋放。據此，城鎮給排水系統的任務早已超出了供水保障、排除雨、污水，保護城市水環境，防止公共水域污染的范疇。而已成為促進城鎮水的良性循環，恢復水環境和水生態的“生命線工程”。
第三，著力構建節水型城鎮。以最少的水資源消耗和盡可能小的環境代價，取得最大的經濟產出和最少的廢物排放，是建設健康的城鎮水環境的有效途徑。推進城鎮節水工作，要加大節水設備和器具的推廣力度；加快供水管網改造，降低管網漏損；要推動公共建筑、生活小區、住宅節水和再生水利用；將雨水利用與天然洼地、公園的河湖等濕地保護和濕地恢復相結合，并通過城鎮綠地、城鎮水系、交通道路網的透水路面、道路兩側專門用于集雨的透水排水溝、生活小區雨水集蓄利用系統、公共建筑集水入滲回補利用系統等充分利用雨洪水；沿海缺水城鎮，應積極發展海水淡化和輸配技術和海水直接利用技術；總之，要以提高水資源利用效率為核心，以發展循環經濟為重點，從體制、政策、技術、管理等方面，采取綜合措施，指導各地著力創建節水型城鎮。
第四，提高城鎮水系統防災減災能力。提高城鎮供水的系統的防災減災能力和安全性能，是以城鎮社會經濟與資源環境協調發展為目標，依據水系生態循環的原理統籌規劃城市供水、節水與水污染防治，增強城鎮水系統的整體性、適配性、擴展性和應急能力，提高系統抗御外部干擾的穩定性，以及具備可靠的供水水源、安全運行的供水排水系統、滿足城鎮正常需求的安全供水和與改善人居環境相適應的健康水環境等方面的要求。并著眼于流域的整體治理，以“深掏灘、低做堰”與洪水和諧相處的原則，盡可能提高城鎮化地區和城郊蓄洪和滯洪的能力，力求化害為利；建立包括城鎮供水突發事件應急預案等有關防災減災應急機制，提高城鎮水系統抵御自然災害包括地質（如地震）、地理（如咸潮）、氣候（如臺風暴雨）、氣象（如雷電）等方面的能力，以及應對社會性事故包括突發的公共衛生事故（如非典和突發性水質污染）、蓄意破壞（如戰爭、恐怖襲擊）、安全事故（如氯氨泄漏、電力中斷、管網爆漏）等方面的能力，對于實現城鎮水系統的生態健康具有重要的作用。
第五，依靠科技進步，促進水環境的優化。近年來，一些經濟適用、簡易高效的污水處理工藝技術得到推廣，100余項標準與技術規范正在廣泛應用。針對水源短缺和水體污染的狀況，以膜過濾和反滲透技術為代表的水深度處理工藝迅速發展，微污染水人工濕地處理技術以及有關生態無害化凈水藥劑的研制和應用，水質監測技術的提高和監管、督察體系的初步建立，積極開發各種消除供水水源有機物污染的新技術和開發推廣各地小城鎮水污染防治的適用技術與裝置，以及以GIS為代表的信息化技術的應用等，為污水資源化和供水安全提供了必要的技術支撐。
第六，積極引入市場機制，加強政府監管，優化城鎮水務市場資源配置效率。近些年，建設部先后印發了《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》、《市政公用事業特許經營管理辦法》、《關于加強市政公用事業監管的意見》等文件，加強了對城鎮水務市場進入與退出、運行安全與服務質量、運營成本與水價和收費標準等的監管；初步建立了特許經營制度、城市供水督察體系和城市排水許可管理制度；推進了國有供水和污水處理企業的改制。水作為特殊的資源和商品，一方面應該借助市場機制來優化水商品的生產效率；另一方面，需要各級建設部門綜合運用法律、經濟、行政、技術的手段，加強對城鎮水務市場的監管職權。尤其是強化規劃體系中“綠、藍、黃”等管制線的運用，強制性地保護城市水系生態和防污治污設施用地。城鎮水務、規劃、園林、市政部門都要轉變職能，與有關部門協同配合，重點抓好政策法規、行業規劃、標準規范和宣傳教育，強化對城鎮水務經營服務市場的培育、調控和監管。維護公平競爭，監督企業的運行，監控城鎮水系生態安全，確保公共利益。
總之，在城鎮化快速發展的過程中，充分樹立城鎮水環境健康化的整體治理觀，切實從源頭治理水污染、保護水環境，修復和恢復城鎮水生態，實現水資源的可持續利用。