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領導動態
建設部建筑市場管理司司長王素卿在2005年第二屆建設項目管理和工程總承包經驗交流暨表彰大會上的講話
瀏覽次數：2353建設部建筑市場管理司司長 王素卿
2005年9月17日
同志們：
近幾年來，建設項目管理和工程總承包的市場發展很快，今天來參加這次交流和表彰大會的絕大多數是勘察設計單位，也有項目業主、設備供應商、工程咨詢公司和行業協會，大家為推動我國建設項目管理和工程總承包事業的發展付出了很大的努力，也十分關心建設項目管理和工程總承包的政策環境，希望政府部門進一步完善有關法規制度，積極推動工程項目管理和工程總承包，我們也正在朝著這個方向努力。今天就工程項目管理和工程總承包的有關工作情況談幾點意見，供大家參考。
一、要大力推行工程項目管理和工程總承包
我國在相當長的時期內實行計劃經濟體制。在計劃經濟體制下，固定資產投資項目具有投資結構單一、建設項目管理模式單一、參與建設的單位功能單一的特點。
因此，在計劃經濟體制下，根本不存在能夠把投資咨詢、設計、采購、施工、試運行和固定資產投資全過程進行系統化、規范化管理的專業組織。也沒有工程項目管理和工程總承包的概念。
改革開放以后，我國由計劃經濟向社會主義市場經濟轉化，投資結構逐步多元化，為適應市場經濟體制改革的要求，建設項目引入了工程咨詢、招標投標、工程監理、工程總承包等新模式。整個產業逐步向與國際接軌方向發展。國務院以及建設部、國家發改委等政府部門，大力推動建設項目管理體制改革，先后出臺了一系列深化建筑業和基本建設管理體制改革的政策措施。尤其是近二十年來，國家始終堅持推行建設項目管理和工程總承包的大方向，不斷完善法規、培育人才、發展隊伍，取得了顯著成績。為適應加入WTO以后的形勢發展，2003年3月，建設部印發了《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》，汪光燾部長、黃衛副部長等領導對發展工程項目管理和工程總承包高度重視，黃衛副部長多次在行業發展大會上特別強調發展工程總承包和工程項目管理的重要意義，要求加強工程項目管理和工程總承包的專題交流和研究，要加大宣傳力度，要進一步統一認識，要從發展戰略的角度和高度認識推進工程項目管理和工程總承包的重要意義。今天，中國勘察設計協會和中國工程咨詢協會聯合召開“第二屆建設項目管理和工程總承包經驗交流暨表彰大會”，是一次總結、交流、學習、研討工程項目管理和工程總承包經驗、技術和政策的好機會，也是推動各級政府部門、各企業、全社會提高認識的好機會。我認為推行建設項目管理和工程總承包主要有以下四個方面的需要。
一是我國推進市場經濟體制改革的客觀需要。
隨著我國市場經濟改革的逐步深入和我國經濟建設的快速發展，工程項目管理和工程總承包將成為建筑市場上十分重要的項目組織實施方式。
市場經濟體制改革帶來了建設項目的投資結構日趨多元化，國家投資比例逐漸減小，企業投資、社會投資的比重加大，企業自主決策、自擔風險的自主意識逐步形成，為實現科學決策、規避風險，出于企業自身利益的考慮，在工程項目管理上，企業會主動放棄原有的自主管理模式，對工程項目管理和工程總承包有更大的市場需求。
市場經濟體制改革帶來現代科學技術的發展，使得建設項目的技術含量越來越高，也越來越復雜，建設單位依靠自身力量難以完成整個項目的實施管理，必須培育專業化的工程公司和項目管理公司，才能提高建設項目的管理水平和整體效益。
市場經濟體制改革帶來了企業體制和結構的變革。1999年底，國務院批轉建設部等六部委提出的《關于加快勘察設計單位體制改革的若干意見》，明確提出了我國勘察設計單位體制改革的指導思想、基本思路和改革目標，從此，不僅結束了勘察設計事業體制的歷史，更重要的是勘察設計單位加快了與國際工程咨詢業接軌的步伐，由單一功能設計院向為建設項目全過程提供各種咨詢服務的工程公司、工程咨詢公司轉化。同時施工企業也在朝著工程管理與勞務分包相分離的方向發展，大型施工企業集團完全有可能利用其技術優勢和管理優勢創建一批工程公司。要發展與國際接軌的工程公司、工程咨詢公司，就必須大力推行工程項目管理和工程總承包，因為沒有完善的工程項目管理和工程總承包市場，工程公司就不可能發展起來，勘察設計企業體制改革和建筑業產業結構調整就難以實現。
二是中國加入WTO以后，經濟全球化發展的需要。
2001年11月中國加入了世界貿易組織，意味著我國將進一步擴大對外開放，經濟國際化、全球化趨勢的步伐進一步加快。對于勘察設計行業來說，既要面對外國企業涌入中國工程服務市場的壓力，又必須敢于挑戰，積極投身于國際市場中去。國際上工程服務的形式多種多樣，FIDIC按照不同服務方式制定了相應的合同條件，包括設計—建造合同條件、設計-采購-施工交鑰匙合同條件等工程總承包合同示范文本，在國際項目上廣泛應用。如果我國不推進工程項目管理和工程總承包，我國建設項目組織實施將無法與國際接軌，我國的企業就無法參與國際工程市場的競爭。
三是適應投資體制改革的需要。
目前，我國正在按照WTO的基本原則加快政府職能轉變，加速經濟體制改革，國務院關于投資體制改革的決定，一方面對私人投資或民間投資管理進一步放寬，按照“誰投資、誰決策、誰收益”實行項目核準備案制，切實落實企業投資的自主權，另一方面對政府投資項目加強監管，確保政府投資效益和樹立政府廉潔、高效的形象。因此，大力推行工程項目管理和工程總承包，實行社會化、專業化管理，有利于發揮專業工程公司的作用，保證工程質量、降低工程成本，提高政府投資項目的效益，從而更加有利于建筑市場的規范管理。
四是企業不斷提高市場競爭力、努力做大做強的需要。
2004年我國所有企業對外工程承包合同總額為174.7億美元，同年美國一家著名的工程公司國際工程承包合同額就達66億美元。反映了國內企業在國際市場上的競爭力有很大差距。由于體制的原因，我國單一功能的設計企業、施工企業很多，具有工程咨詢、勘察設計、工程承包、項目融資等綜合能力的大型工程公司很少，主要原因是我國在建設項目組織實施方式上習慣于傳統的設計、施工分別招標、建設單位自行管理的模式，工程項目管理和工程總承包的市場還不夠發育，從而造成難以培育有競爭力的工程公司和工程咨詢公司。我們大力提倡工程項目管理和工程總承包，就是要使一批有實力、有技術的大型勘察設計企業和技術、管理水平較高的施工企業創建國際型工程公司，在工程技術、組織結構、人才結構、項目管理體系等方面與國際接軌，只有這樣，才能真正提升國內工程建設企業的國際競爭力，才能走占領高端市場大發展的道路，才能使企業做大做強。
二、目前工程項目管理和工程總承包的現狀和存在的問題
從八十年代開始，在化工、石化行業進行工程總承包試點，其他行業也在逐步開始嘗試。2003年建設部印發了《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》，我國工程總承包和工程項目管理取得了很大發展。主要體現在以下幾個方面。
1、建設項目管理和工程總承包市場逐步擴大。根據中國勘察設計協會建設項目管理和工程總承包分會2004年百名排序調查結果，2003年實現項目管理營業收入超過1000萬元的勘察設計企業40家，企業項目管理營業收入最高達2.7億元；2003年完成工程總承包合同超過億元的勘察設計企業近70家，企業完成工程總承包合同額最高達39億元。
2、開展建設項目管理和工程總承包的行業面進一步擴大。八十年代國家開始工程總承包試點，主要是在化工、石化行業，現在發展到冶金、電力、建筑、機械、建材、石油天然氣、鐵道、水運、紡織、電子、市政、兵器、輕工等行業和裝飾裝修、消防等專業的工程。
3、項目管理水平大大提高。近幾年來，各行業都涌現了一批優秀工程項目管理和優秀工程總承包項目，工程總承包和項目管理水平大大提高。2002年中國勘察設計協會、中國工程咨詢協會曾經評選出一批優秀工程項目管理和優秀工程總承包項目，2004年又評出工程總承包金鑰匙獎5項，工程總承包銀鑰匙獎14項，工程總承包優秀獎24項，工程項目管理優秀獎10項。這些項目的突出特點是企業工程總承包組織機構健全，功能完善，專業人員配套，項目管理技術先進，效果優良，業主十分滿意。其中有些項目是企業通過國際競標獲得的，如：中國石化工程建設公司承包的伊朗煉廠改造項目、中國成達工程公司承包的張家港陶氏化學工業園二期項目等采用國際招標，建成后受到了國外項目業主的好評；有些國內項目的總承包商是國內業主經過精心挑選確定的，并且在進度、費用、質量、安全管理等方面得到了業主滿意，甚至業主還表示今后仍將繼續與總承包企業合作對續建項目進行工程總承包，工程總承包方式得到了業主的充分認可。
4、工程總承包專業人員素質大大提高。工程總承包不同于一般的施工管理和設計管理，要求項目經理不僅要熟悉工程技術，而且要熟悉國際工程公司的組織體系，要熟悉設計管理、采購管理、施工管理以及有關政策法規、合同和現代項目管理技術。為加速工程總承包項目經理的培養，由中國石油和化工勘察設計協會近六年來，已經舉辦了85期項目經理培訓班，培訓學員8536人。這批人員已經在工程總承包項目中發揮了重要作用，2004年優秀工程項目管理和優秀工程總承包項目的項目經理中，80%以上是經過工程總承包項目經理培訓的人員。
5、調整政策法規，積極引導，促其發展。
2002年底，國務院取消了一批行政審批項目，其中包括工程總承包資格的審批。取消工程總承包資格證書并不是不搞工程總承包，而是采取更加開放、由市場選擇培育發展的政策，對搞工程總承包的企業只要具備相應條件，由業主選擇就可以開展工程總承包活動。為此，2003年建設部以建市[2003]30號文印發了《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》，明確規定：工程總承包資格證書作廢后，具有勘查、設計資質或施工總承包資質的企業都可以在企業登記許可的范圍內開展工程總承包業務。去年建設部又印發了《建設工程項目管理試行辦法》（建市[2004]200號），為工程建設的專業機構從事工程項目管理，提供了良好的市場準入條件。今年，由中國勘察設計協會建設項目管理和工程總承包分會組織編制的《建設項目工程總承包管理規范》，也已經建設部批準頒布施行。總之，通過有關法律法規的調整和完善，進一步促進了工程總承包和工程項目管理的發展。
在中國加入WTO以后三年多的時間里，無論是政府還是企業，對發展工程總承包都付出了努力，取得了突出的成績。但是必須看到，近幾年國外工程公司已經進入我國工程總承包市場，煤炭行業的工程總承包項目90%以上由中外合資企業承攬。尤其是“入世”過渡期滿后，外國工程公司進入中國工程市場還會增多，面對日趨激烈的國際市場競爭，國內工程總承包企業內部和市場環境均存在許多亟待解決的問題。主要表現在以下幾方面：
1、創建國際型工程公司的面不廣。國務院[1999]101號文明確指出，勘察設計單位要向工程公司、工程咨詢公司、巖土工程公司、設計事務所轉化，這些都是與國際接軌的企業形式。要開展工程總承包業務，企業必須是工程公司，而工程公司與傳統的設計院不同，它是以工程項目為研究和服務對象，從組織體系、技術體系、項目管理體系、人才結構等方面都是為建設項目全過程提供服務的專業組織。要從設計院轉化為工程公司，不是一件簡單的事情。雖然在“30號”文中規定具有設計、施工總承包資質的企業均可以開展工程總承包，但是推進比較緩慢，社會上認可程度也不高，目前，工業工程方面開展工程總承包比較多一些，在建筑工程方面推行的還很緩慢。
2、社會認可程度低，市場發育不完善。目前大多數外資項目業主認同工程總承包方式，許多民營項目業主也能夠接受工程總承包方式，但是一些政府投資或國有投資為主的項目業主沒有充分認識到工程總承包在工程建設中所發揮的積極作用和顯著效益。少數業主認為實施工程總承包以后，自己的權力受到了削弱，不愿采用工程總承包方式組織項目建設。絕大多數的政府投資或國有投資為主的項目業主還習慣于勘察、設計、采購、施工、監理分別發包，甚至還熱衷于肢解發包。有的地方政府主管部門和業主對建設部的總承包政策理解不夠，不承認設計企業的工程總承包資格。有的企業在國外搞了很多總承包項目，但是在國內反而不能搞總承包，而且在地方管理程序上也沒有工程總承包項內容，使企業在市場準入上遇到了很大困難。這些都影響了工程公司的培育和工程總承包市場的發展。
3、工程總承包配套政策需要進一步完善。當前比較突出的問題有四個方面：第一，市場準入問題，雖然建設部2003年下發30號文，對開展工程總承包業務進行了明確規定，但設計企業開展工程總承包仍遇到一些障礙；第二，規范工程總承包市場行為問題，目前我們在設計、施工、監理招投標方面都有相關規定，但是還沒有工程總承包招投標管理辦法，使得地方建設行政主管部門和企業在工程總承包招投標過程中缺乏可供操作的政策依據，工程總承包合同也沒有專業的示范文本。這是需要我們下一步完善和改進的；第三，發展工程總承包專業人才隊伍不足。也就是說和國際接軌的，符合國際型工程公司要求的人才力量不足；第四，缺乏相應的企業信譽評估、銀行擔保、稅收制度等政策。
4、法律、法規不健全。雖然工程總承包已推行多年，但多年來，沒有出臺工程總承包的相關法律、法規和部門規章。《建筑法》、《招標投標法》和《建設工程質量管理條例》等法律法規只是對勘察、設計、施工、監理、招標代理等有具體規定，而對工程總承包這樣一種國際通行的工程建設項目組織實施形式，在我國的法律法規中還沒有相應的規定。
三、對推動工程總承包工作的幾點意見
(一)大力培育工程總承包的市場主體，努力創建國際型工程公司。
工程總承包由誰來搞，由什么樣的企業來搞，或者說工程總承包的市場主體是誰，在國際上都是由專業化的工程公司來承擔。這類專業化工程公司具有很強的工程設計能力和實施組織能力，但不同于我國以往的設計院和施工企業，工程公司的項目運作和項目管理能力比我們原來的設計院和施工企業強得多。目前，我國的工程公司，也不是簡單的設計加施工。針對我國設計、施工企業的現狀，我們要采取以下措施，加快改造和培育一批具有國際競爭實力的工程公司。一是加強大型設計單位、施工企業創建國際型工程公司的指導。對設計企業已出臺了一個指導意見，近期要抓緊出臺對施工企業開展工程總承包的指導意見；二是在現有資質序列中要考慮增加有利于促進工程總承包發展的序列，也就是在設計甲級之上增加一個綜合類資質，在承擔業務范圍上可以放開，不受行業、等級的限制。對施工特級資質進行適當的修訂與改造，增加管理和技術的內容，擴大業務范圍，可以承擔工程總承包業務。在資質管理上，逐步淡化企業資質，強化個人執業資格。因此，在企業資質上要放開一部分，管住一部分。對有實力、水平高、能力強的企業，資質上給予放開，也就是高端放開，對中、小建設企業夠條件允許其進入，促其做專做精，實行低端準入；三是組織有關力量對準備創建工程公司的設計企業、施工企業進行培訓和輔導；四是通過政策引導，支持一批設計企業和施工企業進行自愿合并重組，改造成為工程公司；五是制定支持企業“走出去”的政策意見，在國際競爭中，培育一批與國際接軌的工程公司。目前，我部和商務部正在聯合制定關于支持企業“走出去”的指導意見，對信貸、保函等政策將更進一步加以明確。
(二)進一步完善工程總承包和工程項目管理配套政策。
1、建立和完善有關法律、法規和部門規章。第一，在《建筑法》修改時，明確工程總承包和工程項目管理的法律地位；第二，抓緊修訂1984年國家計委和城鄉建設部頒布的《工程承包公司暫行辦法》，出臺《工程總承包管理辦法》及細則，規范對工程總承包的市場管理。第三，與有關部門一起抓緊研究、制定《建設項目工程總承包招標投標管理辦法》，積極培育工程總承包招投標市場；第四，組織制定以FIDIC條件為基礎，適合我國社會主義市場經濟要求的總承包合同條件范本。
2、切實解決工程總承包和工程項目管理的市場準入問題。結合貫徹實施《行政許可法》，在修訂《建筑業企業資質管理規定》(建設部87號令)、《建設工程勘察設計企業資質管理規定》(建設部93號令)和《工程監理企業資質管理規定》(建設部102號令)時，對有關內容加以明確。比如在其資質證書上增加“工程總承包、項目管理和相應技術咨詢等工程服務”的內容。
(三)努力提高工程總承包企業的競爭力。
提高工程總承包企業的競爭力要加強兩方面的建設，一是人才培養，這是做好工程總承包的基礎工作。今后我們將繼續發揮行業協會、高等院校和已改造為國際型工程公司的作用，進一步強化工程項目管理專業隊伍的培訓力度，培養一大批企業所需要的項目經理、設計經理、采購經理、施工經理、控制經理、財務經理，以及合同管理方面的人才，以適應國內外工程建設市場的需要。二是運用現代管理科學，對工程建設全過程實施動態、量化、科學的系統管理和控制。工程項目管理軟件的應用是培育具有國際競爭力的工程總承包企業和項目管理企業，實現與國際管理模式接軌的重要手段和標志。行業協會可以組織國內大型設計、施工企業和有關專業機構引進、開發具有國際先進水平的項目管理軟件，并大力推廣和應用，在此基礎上，提高項目管理軟件的集成化水平，使我國工程項目管理水平上一個新的臺階。
(四)加大宣傳力度，統一思想認識，支持發展。
從調查的情況看，工程總承包和工程項目管理的推行難度較大，關鍵是管理部門、業主和社會上對工程總承包和工程項目管理的認識不夠到位。要不斷加大對推行工程總承包和工程項目管理的宣傳力度，一是要求各地對地、市、縣建設行政主管部門的同志進行宣傳或培訓，提高認識，統一思想；二是向社會宣傳報道工程總承包的特點、優勢和典型例子，使工程總承包逐步得到社會的認可；三是與有關部門一起，結合投融資體制改革和政府投資工程建設組織實施方式改革，組織力量對業主進行培訓。通過培訓，讓業主明白什么樣的項目能夠搞總承包和工程項目管理。將項目交給什么樣的企業搞工程總承包和工程項目管理，才能做到節省投資、保證質量和工期。
同志們，“十一五”期間，我國國民經濟將繼續保持穩定增長，工程建設和建筑業需求旺盛。我國工程建設組織實施方式的改革，將有力保證工程建設的質量、水平和提高投資效益。讓我們共同努力，為促進我國工程項目管理和工程總承包事業的發展，做出積極貢獻。
謝謝大家！