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領導動態
建設部副部長仇保興在2005年數字化城市管理現場會上的講話
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2005年7月18日
同志們：首先我們感謝北京市市委、市政府和東城區委、區政府對這次會議給予的大力支持。今天我們在東城區召開這個現場會，目的很明確，就是要學習推廣東城區依托信息化技術和體制變革創建城市管理新模式的經驗做法，促進我們進一步提高城市管理水平。改革開放以來，我國的城市建設取得了長足的發展，城市的基礎設施水平不斷提高，城市功能不斷完善，城市環境也不斷改觀，但我們的城市管理工作與城市建設相比，則顯得相對滯后；與人民群眾日益增長的要求和國外城市管理的先進水平相比，我國城市市容市貌方面存在很多問題。我國現階段城市管理到底應該采取什么模式，抓手在什么地方？一直以來，我們都在持續地進行研究，各城市也是八仙過海，各顯神通，多模式進行探索。
北京市東城區從2004年4月份開始，研究利用信息化技術進行城市管理模式的創新，經過一年多的研究和實際運行，取得了很好的成效。東城區城市管理新模式的主要內容有兩個方面，一是運用多項信息技術，在管理手段上實施“萬米單元網格管理法”和“城市部件管理法”；二是對現行的城市管理體制進行改革，建立以“城市管理監督中心”和“城市綜合管理委員會”為兩個軸心的城市管理新體制。主要經驗有：一是以現代信息技術為支撐，實現了城市精確管理；二是創新了管理體制，建立了監督和指揮兩個中心，使幾十個不同的城市專業管理機構形成了治理城市環境的合力；三是主要領導親自研究、組織部署，有力地促進了該項工作的開展；四是進一步整合了現有管理資源，提高了管理效率；五是進一步發揮了市政服務熱線電話與數字化管理系統的有機組合，達到了相互強化的目的，形成了完整的監督反饋體系。下面我就這次會議的議題講三個方面的問題。
一、創新城市管理模式的重要意義
（一）創新城市管理模式是樹立和落實以人為本、全面協調可持續的科學發展觀的具體體現
隨著改革開放的深入，我國的城市建設取得了巨大的成就，城市面貌日新月異，有些地區的城市建設已經達到了很高的水平。但是與城市的現代化建設的進程和人民群眾對城市市容市貌的整潔、綠化、美化、衛生、有序等要求相比，我們城市管理水平明顯滯后。一方面我國目前正處于快速城市化的階段，大量的建設項目開工建設和大批的農民進城務工定居。我前天剛從法國回來，在法期間，我與世界上最大的起吊機公司的總經理會談過。這位總經理對我說，目前世界上塔式起吊機和履帶式起吊機每年的市場總容量是16000臺，而中國每年就用10000多臺。全球一半以上的新建筑在中國。中國的一個大城市，如北京或上海每年的新建筑量，就相當于整個歐盟的建設總量。這樣一來，我國現階段幾乎所有城市都成為空前絕后的建設大工地。這使得我們城市管理的任務空前艱巨。另一方面，我國城市居民對城市公共空間神圣不可侵犯的文明觀念尚未真正樹立。西方的城市化已經經歷了幾百年，城市公共空間的概念已經有了上千年的歷史。而在我國各地城鎮中，亂搭亂建、亂扔垃圾、亂設攤到處都是以及破壞公物和公共環境的情況也時有發生。在黨政干部中，“三分建設、七分管理”的理念也沒有樹立，重建設、輕管理已經成為許多城市的頑癥。
我講這些的目的，是向大家傳遞兩條信息，一是我們的城市管理工作，無論是理論研究還是實踐運用，都已經滯后于現實；二是我們必須要借助現代信息技術和管理體制創新來應對當前城市管理面臨的許多難題。嚴峻的現實要求我們運用新的體制和新的技術來解決我們面臨的難題。
黨的十六屆三中全會提出了以人為本，全面協調可持續發展的科學發展觀。落實科學發展觀，就要求每個城市的經濟、社會、生態環境和人的發展必須相互協調，從而實現可持續發展。溫家寶總理在政府工作報告中強調，要加強政府的社會管理和公共服務職能，就是因為我們這兩項職能與經濟宏觀調控和市場監管相比顯得比較薄弱。我們要落實科學發展觀，就要認真研究解決城市建設和城市管理一條腿長，一條腿短的問題，就必須從群眾最不滿意但是每天都看得見、感受得到的城市管理具體難題入手，實現城市的協調發展。城市是區域的核心，只有實現了城市的協調發展，才能確保整個區域可持續發展。北京市東城區在2004年提出把城市管理的突破作為今后五年總體發展戰略的重要內容，正是基于對城市管理現狀及發展趨勢的正確認識和科學判斷而作出的重大決策，是堅持和落實科學發展觀的具體體現。
（二）創新城市管理模式是構建社會主義和諧社會的基礎
城市管理工作涉及面廣，與廣大人民群眾的利益息息相關。此項工作的好壞，直接關系到人民群眾利益能否得到保障，影響經濟社會發展的大局。
目前，我們的城市管理工作還存在著不少問題，集中表現在以下六個方面：
一是管理信息獲取滯后，對影響市容市貌問題的處理被動滯后。城市管理工作涉及面很廣，在座的都有很深的體會。在任一個城市中，起碼凡視覺范圍內的公共空間都是城市管理的范圍。按照我們現在的管理方式，發現問題主要有兩種途徑：一種是主動獲得。各專業主管部門和城管執法部門在巡查中發現，但這種途徑有個弊端，因為主管部門發現了還是要主管部門處理，發現問題越多，自己的工作量就越大，于是長期的工作積極性就打折扣。也就是說自已立案、自己辦案和結案，本身就是體制的弊端之一。另一種是被動獲得。群眾發現問題后打電話、信訪反映或媒體曝光，或者經過領導批示之后，專業管理部門才知道，這使發生的問題得不到及時解決。所以我們有些同志抱怨，城市管理工作是“領導批評，群眾埋怨”，就像老鼠進風箱，兩頭受氣，費力不討好，根本原因就在于我們信息獲得滯后，問題處理被動所造成的。
二是城市管理各專業部門之間職責不清，職能交叉，造成有的事情無人管，有的事情多頭管。從事城市管理工作的部門眾多，僅建設系統就分為規劃、市政公用、園林綠化、市容環境、房產物業、建筑等多個部門，建設系統之外還有公安、環保、工商、衛生、愛衛會、人防等部門，各城市機構設置不一，城市政府各部門之間、市政府與區政府之間職責不清，職能交叉，自然會造成有利的事大家搶著管，無利的事都不管，這個問題由來已久，一直沒有得到很好的解決。應該說，城市管理專業化分工的細化是社會發展的必然趨勢。世界上城市化起步最早的英國，在200多年前，城市管理機構只有一個部門，后來由于公共衛生問題的出現，才有了規劃部門；緊隨著環境污染問題的出現，又有了環境保護部門。城市管理部門專業分工越來越細，這是城市文明與農村文明的區別。專業化的分工越細，管理人員的知識積累、法律準備以及對人才的培訓就越快。但從另一方面來看，專業化分工越細，部門與部門、部門與群眾之間信息不對稱的現象就越來越嚴重，協調合作的成本也就越高。
三是管理方式上過多地依賴突擊式和運動式管理，長效管理機制亟待進一步建立。由于缺乏對城市管理的系統研究，局限于就事論事，可以說是頭痛醫頭，腳痛醫腳，熱衷于搞運動，搞突擊。例如井蓋丟失傷人了，發生死人事故了，媒體報道了，于是領導批示，層層發文，層層開會部署，一個專項治理活動就開始了；“非典”發生了，才想起了城市環境衛生很重要，于是清理衛生死角，取締城區非法廢品收購點等等。這類運動表面上轟轟烈烈，但效果往往是前治后亂。類似的例子還可以舉出很多。當然不是說專項活動不能搞，但如不是為了建立一套長效管理機制來解決長遠的問題而搞運動，這類專項突擊運動就會成為雷聲大、雨點小，老虎頭、老鼠尾，群眾埋怨，效果不好。
四是管理粗放，效率低下。許多城市對自身的管理對象的底數摸不清，如某個區域內必須要實施現場管理的各類設施的數量是多少，地理位置如何，管線什么走向，難以提供準確的統計數據并及時更新，更不要說出現緊急情況的對策了。這就給城市管理工作帶來了極大的問題，導致我們的管理只能是粗放、低效型的。前一段時間，成都市的一條自來水管爆裂，結果導致整個街區水淹三尺。一個小時就是幾千噸的自來水流失，如果在兩個小時內發現和關閉相關的閥門，就不會帶來此類的問題。相比英國倫敦這次突然的地鐵爆炸，但是城市整體秩序還比較好，救護人員十分鐘就趕到現場。我們有許多自來水管爆裂、電線桿倒伏現場幾天也沒人管。
五是缺乏合理的監督評估機制。由于在城市管理過程中缺乏科學合理的監督評估機制，導致發現問題多少沒人管，主動管與被動管、管好與管壞、管與不管一個樣，處理問題是否及時沒人管，是否高質量及時解決一個樣，群眾是否滿意一個樣等弊端，其結果就是導致了產生養懶漢的體制。就是為什么說體制的創新就是管理變革的內核。
六是缺乏統一調度，部門聯動機制不健全。從事城市管理工作的有那么多部門，由于各部門的工作側重點和依據的法律也不同，往往是各行其是，協調配合不夠，更談不上建立相互之間的既監督又協同的關系，致使以收代管、以罰代管、只審批不管理的現象時有發生。如我們的城管執法工作由于專業部門和城管綜合執法部門沒有很好的配合，有些城市已經出現了城管執法工作難以開展的情況。不少部門要錢要物、要編制、要級別積極性很高，但對其政績考核難。在實際工作中甚至還出現問題越多的部門、機構級別越高、編制經費越多的怪現象。
以上問題的存在，影響了市民的生活質量、城市的投資環境和和諧社會的構建。
（三）創新城市管理模式是加強黨的執政能力建設的必然要求
加強黨的執政能力，提高黨的執政水平絕對不是空洞的口號，而是具體的、必須讓人民群眾感受得到實際行動。我國長期是一個農業大國，我們黨奪取政權，走的是農村包圍城市的道路，我們對城市管理的研究和實踐是在解放以后才開始，快速城市化過程中的城市管理只有10多年的歷史。所以說，城市管理是我們黨執政面臨的重大挑戰之一。如果我們不下大力氣解決城市管理領域存在的問題而放任管理體制僵化，執政成績不能讓群眾滿意，群眾就會質疑我們的執政能力，就會動搖黨的執政地位。東城區新模式的實施，在提高當地黨委和政府對城市管理方面的執政能力上取得了明顯的成效，主要有兩點：一是提高了城市管理的效率。據東城區統計，新模式的實施，對城市問題的發現率和處理率均達到90％以上，處理時間由原來的平均7天提高到現在的12小時，一批群眾反映存在多年的問題得到了解決。二是密切了黨和政府同人民群眾的聯系。城市管理監督員進入社區，與群眾實現了“零距離”接觸，居民身邊的“瑣事”通過監督員這個紐帶及時成為政府案頭的大事，使問題得到迅速解決，提高了群眾的滿意率。城市管理的效率提高了，人民就會擁護我們，市容市貌的改觀就有了保障。我們各級城市管理者一定要從加強執政能力的高度，充分認識創新城市管理模式的重要性和緊迫性，并將其作為鞏固共產黨員保持先進性教育的成果來抓，切實增強提高城市管理水平的自覺性和堅定性。
（四）創新城市管理模式，是適應現代化城市發展的需要
隨著我國社會經濟的發展，城市的現代化水平不斷提高，城市管理對象的種類、數量紛繁復雜，管理問題層出不窮，瞬息萬變的大量信息需要處理，常規的管理方法和手段已經不能適應城市發展的需要，必須對城市管理的體制、機制、組織方式、手段進行創新。東城區創建數字化城市管理新模式，通過應用GIS、GPS等技術，并對管理體制進行改革，轉變政府組織管理方式，是對城市管理的一次重大變革。概括起來主要有這樣幾條：
一是管理從粗放轉向精準。自從有了全球定位系統GPS之后，將此項技術運用于各行各業就應運而生了。例如精準農業，西方在農業耕作、播種、除草、收割等都依靠GPS技術，做到精準定位，機械化操作。農業都精準化了，我們城市管理還沒有精準化，這個說不過去。過去，我們在城市管理上實際上采用的十分粗放的管理模式，對管理對象的空間位置不準確、時間不準確、責任不準確，管理只能是低效率的。現在這個新管理模式通過多項數字城市技術的應用，實現了對管理對象空間上、時間上和責任上的精確定位，使我們的城市管理由粗放轉向了精準。
二是從開環轉向閉環。原來的管理模式是領導發指示號召，口號不少，運動頻繁，但有無長期效果就沒有著落了。這屬于開環管理，粗放而又沒有效率。新模式建立了監督評價體系，尤其重要的是部署了信息監督員和動員了老百姓來監督各部門的工作成效，如任一管理部門發現問題后，處理沒有著落或滯后處理，網絡上就會有精確的記錄，處罰和獎懲就有章可循，政府的官僚主義被短路了，管理系統也就實現了閉環。
三是從靜態轉向動態。原來我們整套系統是靜止、被動的，出了什么問題然后再去抓什么問題。激勵機制主要靠政治動員，我們這些分管的市長，甚至市委書記、市長，過年關的時候請環衛工人、現場管理人員吃年飯，或者是評勞動模范。正因為我們的系統結構上有問題，管理上有缺陷，激勵模式單一，往往是出了問題之后再去被動地解決，見事遲、動作慢、效率低。而新的模式是主動發現問題在現場、處理在現場、監督在現場、反饋在現場、最后檢驗還在現場，真正做到了動態管理和及時處理懲罰。
四是從分散轉向綜合。過去說管理城市的部門很多，但七八頂大蓋帽就是管不了一個破草帽，原因就在于大家都管，大家都不管。所以要采取綜合執法體制。但這也有矛盾，因為把七八個大蓋帽轉為一個大蓋帽，這必然違反了現代城市的專業化分工和現代法治進程。法治社會的法律必然會越來越多，執法主體的個數隨之增加，涉及的技術越來越復雜，執法主體很難合并成一個或簡單幾個。我們不能退回到300年前的城市管理舊體制。而采用東城區的模式，不管你有多少個部門和執法主體，反正就兩個工作軸，一個指揮，一個監督，把所有的部門都在指揮、監督的系統中整合起來，發揮了協同效應。不管你是中央部門，還是市、區單位，該系統都能適應，都能迫使他們盡心盡力去工作。區政府有限的權力就是監督。無論市區機構如何設立，這樣一種新的模式的實施，超越了原來舊體制的局限性，超越了歷史上機構的分分合合、合合分分這樣一種舊思路。這樣對于解決我們城市管理的難題，促進城市管理水平的提高都有很重要的現實指導意義。
二、提高對于推廣數字化城市管理新模式工作的認識
一是要充分認識推廣工作的重要性。現階段我國正面臨著城市化、工業化、機動化、全球化和市場化“五化”并存的現實，這“五化”都對城市秩序有極大的影響力，城市管理的難度越來越大。這就要求我們不斷提高對現代城市管理的研究深度和重視程度。如果我們不下大力氣研究、去解決問題，從整體上、系統上尋找對策，就必然會導致每個城市競爭力的退化，進而會影響到我們和諧社會的構建和科學發展觀的落實。為此，我們今天在東城區召開現場會，推廣數字化管理新模式，就是為了提高全國的城市管理水平，提高我們各個城市在全球化時代的競爭能力和可持續發展的能力。
二是要充分認識推廣工作的艱巨性。利用現代信息化技術，創新城市管理模式是一項艱巨復雜的工作，不可能一蹴而就，也不能寄希望于建立了信息化系統所有的問題就迎刃而解了。我國許多沿海城市花了幾千萬，甚至幾個億的資金建立品種繁多的各類信息化系統，但是不頂用，有的建了，也拋在一邊了。因為信息化系統需要人去操作，需要一個很好的人機之間的對話機制，需要一個較長的磨合過程。一方面，創新城市管理模式既要有信息化系統的建設的技術創新，又要有城市管理部門體制創新，才能整合這兩者的優勢。另一方面，一些群眾甚至包括部分城市的領導，重視、支持城市管理工作的意識還需要進一步加強，還需要我們做好宣傳、動員工作以引起領導重視。所以這次現場會，我們要請部分大城市的分管副市長親自到會，像深圳、杭州、成都、武漢等城市的分管副市長都來了，道理就在這里。沒有領導重視，沒法推動這項工作。同時還要讓群眾理解我們的城市管理創新工作，為推廣新模式創造良好的外部環境。即使新的模式建立了，也不是說就一勞永逸了，新模式需要城市管理各個部門之間密切配合，高效聯動，如果協調不好各個部門之間的關系，新模式的實施就會有難度。此外，城市管理涉及面廣，新情況、新問題不斷出現，也需要對新模式功能及時進行調整、完善。對此，在實施新模式的過程中，我們都要深入跟蹤研究并保持清醒的認識和求實的精神，堅決避免出現新模式運行一段時間就擱置一旁的局面，引發新的矛盾。
三要充分認識推廣工作的系統性。實施數字化城市管理新模式是一項系統工程，其中，既有信息技術的應用，又有政府各部門人員、職能的整合，必須要采取完善法規的手段來推動。還要動員廣大人民群眾參與，特別要調動社區居委會、物業小區業主委員會等基層群眾組織的積極性來聯動，單單依靠城市管理部門的力量是不夠的。具體來說，抓好這項工作，要堅持三個原則：
首先是政府主導。政府領導及各分管領導要發揮主管作用，對城市管理各個部門、職能、人員進行整合，同時要落實資金，為信息化系統的建設和運行提供資金保障。要像東城區那樣主要領導親自研究、親自組織、親自協調新模式的建立，才能使新模式順利運轉和不斷改進。從事城市管理可以說是當今最艱巨的任務之一，只有在問題堆里成長出來的，在實踐中解決難題，才能鍛煉我們干部的領導能力。
其次是群眾參與。群眾的參與對于管理信息的收集、新模式效能的發揮起著至關重要的作用。要廣泛運用現有的市長公開電話或市政服務熱線，要動員廣大群眾通過這些途徑來反映城市管理方面存在的問題。通過市（區）長或12319熱線電話把群眾和政府溝通聯接起來，使它們成為促進新體制不斷完善、不斷反饋、不斷改進的新途徑。利用這個電話對新模式的各個環節的工作進行監督，使我們對信息采集實現最大化、評價體系科學化、獎懲措施合理化。
第三是技術支撐。市政監管信息系統運用了網絡技術、地理編碼技術、衛星定位技術等多種數字技術，要做好管理維護工作，需要專業人才，要注意聯合社會上的科研機構、專業公司，充分發揮他們的作用，為系統運行提供技術保障。當然這些公司往往是良莠不齊，有的是真有真才實學，但也有的只是騙錢，要注意辨別。
三、統籌規劃，周密部署，抓好數字化城市管理模式的試點工作
對于推廣工作，各地可先抓一、二個試點城市和城區，進一步取得經驗后再全面推廣。我部已經選定了10個城市（區）作為實施數字化城市管理新模式的試點城市（區），下一步各個試點城市（區）要在統一領導下，認真開展試點工作。我們學習推廣東城區的經驗，需要做大量的工作，包括以下幾個方面：
一是領導要親自抓。市長至少是分管城市管理的副市長要具體研究，布置落實。各個建設廳的廳長，主管副廳長，要親自抓本省區的試點推廣工作。每個省區還可以設立二個以上的試點城市或城區。此項工作是檢驗我們領導的務實創新能力的重要方面。
二是要堅持以問題為導向。城市管理新模式能否緊貼人民群眾，能否有效地、持續地解決城市管理中的難題，是檢驗體制創新和信息化成功與否的試金石。以前我們很多工作不是從問題導向，而是從某個概念導向，或者僅僅是從技術導向，有的信息系統技術上很先進，但是解決問題不著邊，所以必須堅持從解決實際問題導向，腳踏實地來完善系統功能。東城區就是把多種簡單的技術整合在一起，形成了新系統但實用性非常強。
三是要從過去強調專業化分工、部門分割，轉化為在信息化技術的支撐下。各個專業部門緊密合作，形成綜合、系統的管理新體制。溫家寶總理在政府工作報告中指出，要整合各種各樣的管理資源，形成管理的合力。當前城市各類管理機構眾多，法規也很多，要通過創新機制和手段將它們整合起來，協同服務。
四要把評價、監督各個城市管理部門的權力交給群眾。我們推廣和利用信息化技術，就是為群眾監督政府提供快捷的渠道，就是為了消除政府與群眾之間的信息鴻溝、部門與部門之間的信息鴻溝。信息的不對稱，最終還必須通過信息化來解決。從理論上說，所有的公共權力都來自于人民群眾，政府權力的本源是人民。新管理體制就必須讓群眾方便監督我們的政府。不少城市以前搞了很多信息化系統，有的非常復雜和昂貴，但是匯總的信息只有領導知道和使用，群眾不知道更不懂運用，整個系統就無效了。這也違反了權力來自于群眾、城市管理一切為了群眾、一切以群眾滿意不滿意為檢驗標準的原則。
五是要堅持勤儉辦一切事業的原則。應該把多個部門建立的各種系統歸納到新管理系統中，整合現有各種資源，實現設備、信息系統共享。例如治安和交通管理方面的電子攝像系統等都要整合到管理系統中去。大屏幕顯示系統比較昂貴，其實可以用投影儀替代。
六要注意建成區與非建成區之間的區別。東城區是一個已經建成的區，建設量不大，大多數城市的“部件”是靜止的。而絕大部分城市是快速發展的城市，所以城市管理“部件”還在不斷增加，是動態變化的。城市管理中還有許多新的問題發生，如臨時工地、露天攤位等等，“事件”也是不斷增加和變化的。所以，新的管理信息系統要適應這種變化的情況。
七要調動條條和塊塊的積極性，實行多重反饋機制，建立無縫隙的城管網絡。物業管理小區、居委會、街道辦事處及各個專業化的城管部門內部都要建立多重的自我優化的監督系統，并把原來的12319，或者是市長、區長電話通過這個系統強化，形成多重的反饋機制，才能實現整個新管理體制的不斷優化。應當鼓勵各個子系統能主動自我優化，居民通過內部一個電話或區域網絡系統就能及時解決管理問題。
八要堅持獎罰分明、公開公正、取信于民的機制。這個管理系統應采取標準化、公開化、實時化，讓人民群眾了解和支持我們的新管理系統的運行。要通過新聞工具，讓人民群眾知道這個新管理系統可以有效地解決城市面臨的問題，有效地解決他們身邊的難題，他們才能擁護這一變革。
九要堅持能進能出的新的用人機制。對城管監督員要實行及時的優勝劣汰。如果用老機制將他們變成了準公務員，再要他們每天騎自行車到負責的空間網格中細心巡視檢查五次就難辦了。
總之，我們要以問題導向為新體制構建的前提，其次是優化目標，根據目標和問題來設計和優化管理體制，再根據體制來優化管理，最后通過優化技術手段，采用適宜的信息化和網絡技術支撐整個城市管理系統最優化。
創新城市管理模式，提高城市管理水平對促進各地城市競爭力的提高，促進城市和區域的可持續發展和社會進步，維護廣大人民群眾的利益，構建社會主義和諧社會，都具有重要的、廣泛的和基礎性的作用。我們要充分認識這一問題的重要性和緊迫性，堅定信心，以改革、創新的精神和勇氣切實推動這項工作的開展，為實現全面建設小康社會的奮斗目標而共同努力。