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領導動態
建設部城市建設司司長李東序在《市政公用事業特許經營管理辦法》宣傳貫徹和培訓工作會議上的講話
瀏覽次數：1927建設部城市建設司司長 李東序
2004年4月27日
同志們：
《市政公用事業特許經營管理辦法》已經發布，即將于2004年5月1日起正式施行。全面、準確地理解與貫徹《市政公用事業特許經營管理辦法》，依法組織和加強對市政公用事業特許經營活動的監督管理，是各級建設行政主管部門的一項重要職責。為了切實抓好這項工作的落實，按照部領導的要求，政策法規司與城市建設司組織了這次宣傳貫徹會議。這既是一次宣傳貫徹的動員會議，也是一次集中培訓抓落實的會議。
這次會議除了邀請各省、自治區建設廳局主管部門的領導及分管處長參加，我們還特別邀請各行業協會會長、秘書長等領導參加這次會議。隨著市政公用行業市場化的推進，市政公用事業的這種隸屬政府、由地方政府包辦的情況將逐漸改變，形成多元化的、多種形式的經濟實體。推進市政公用行業市場化的很多工作，特別是市政公用事業特許經營管理辦法的培訓等工作還需要由行業協會來承擔。市場經濟更需要行業協會充分發揮作用，需要它們為行業的自律、行業的管理、行業的協調以及維護行業的利益，做出更多的貢獻。
下面，我著重給大家介紹一下《市政公用事業特許經營管理辦法》出臺的重要意義以及下一步宣傳貫徹的主要部署。
一、《市政公用事業特許經營管理辦法》出臺的重要意義
1、《市政公用事業特許經營管理辦法》的頒布，是推進市政公用行業市場化的迫切要求黨的十六大報告中指出：“推進壟斷行業改革，積極引入競爭機制。”十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中明確指出：“放寬市場準入，允許非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域。”“加快推進和完善壟斷行業改革。對壟斷行業要放寬市場準入，引入競爭機制。”“加快推進鐵道、郵政和城市公用事業等改革，實行政企分開、政資分開、政事分開。”“對自然壟斷業務要進行有效監管。”溫家寶同志在十屆人大二次會議的政府工作報告中提出：“推進市政公用事業的市場化進程。”“進一步研究制定鼓勵非公有制企業參與國有企業改組改造，進入基礎設施、公用事業及其他行業和領域的具體辦法。”
建設部認真貫徹十六大精神，積極推進市政公用事業的改革，在總結各地經驗的基礎上，于2002年12月印發了《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》。《意見》印發后，社會各界反響熱烈，對市政公用行業打破壟斷、開放市場給予了高度的評價與認同。各省、自治區、直轄市建設行政主管部門和各地城市人民政府也積極響應，認真貫徹落實，把推進市政公用行業市場化作為一項工作重點。從總體上來說，推進市場化的進程發展很快。
但是，如何進入市政公用市場，如何選擇投資者、經營者，這對于企業和各級政府都是一個新的課題，這不僅需要有一個具體的制度來實施，更需要一定的法規來保證。市場化需要法制環境，推進市政公用行業市場化呼喚特許經營管理辦法的出臺。建設部在推進市政公用行業市場化改革的《意見》中，已經明確地提出要建立市政公用行業特許經營制度。但是，如何操作，需要更加明確，更加細化，因此，建設部組織了專門的班子，經過一年多的深入調研、反復論證和修改，分別征求各級市政公用事業主管部門和市政公用企業、民營企業和外商投資企業的意見，并邀請有關方面的專家、教授進行了充分論證，建設部以第126號令頒布了《市政公用事業特許經營管理辦法》。
2、實行市政公用事業特許經營是保證社會公眾利益的制度創新
城市市政基礎設施和公用事業是城市經濟和社會發展的載體，與人民群眾生活密切相聯。市政公用事業的突出特點，第一是“公共性”，主要體現在屬于“公共工程”、提供“公共產品”、直接關系“公共利益”、影響“公共安全”。第二體現在自然壟斷性，消費者基本上沒有選擇權。即使競爭，也是有限的競爭。在這種情況下，如何能夠真正打破壟斷、開放市場，既能引入競爭機制，充分發揮市場機制配置資源的作用，又能做到在市場競爭的條件下，不損害公眾利益，不影響公共安全，這就需要政府必須承擔起“公共責任人”的義務，加強對市政公用事業的有效監管。但這種監管又不能沿襲過去那種行政審批的模式，也不能采用行政管理的手段。應該承認，這確實是一種挑戰。
經過多年的研究探索，總結改革所走過的歷程，同時借鑒和吸收國外發達國家和發展中國家的成功經驗，我們認為，特許經營的模式既適合中國的國情，又適合市政公用事業的特點。市政公用事業特許經營，就是指政府按照有關法律、法規規定，通過市場競爭機制選擇市政公用事業投資者或者經營者，明確其在一定期限和范圍內經營某項市政公用事業產品或者提供某項服務的制度，是采用經濟的手段，借助于合同管理的方式對市政公用事業進行監管的方式，是一種制度創新。
3、頒布《市政公用事業特許經營管理辦法》，是規范市場各方行為的重要措施最近我們城建司組織四個小組，對各地推進市場化的情況進行了調研。從總體上來看，地方的黨委、政府對推進市政公用行業市場化非常重視，發展很快。但是，在調研中，我們也發現，工作中還存在政府監管相對滯后的問題，對如何監管沒有明確認識，監管體系基本上沒有建立。這給行業的健康發展帶來了隱患。在推進市政公用行業市場化的過程中，市場開放和市場監管是相互聯系、缺一不可的，決不能只強調一個方面，偏廢另一個方面，要堅持“兩手抓，兩手都要硬。”
根據建設部《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》的精神，四川省、河北省、北京市、深圳市等地已經出臺了《市政公用事業特許經營辦法》，還有部分省、市正在研究制定或報批這類辦法或條例。但是，由于市政公用事業特許經營是一項制度創新，目前法律、法規缺位，有關政策不配套，各地的認識還不盡一致，做法不一。在實施特許經營時，有的難以擺脫行政管理的思想方法和模式，有的片面追求吸引資金，對投資者承諾固定的投資回報，或者對經營者授予超長期的經營權等等。因此，在全國范圍內頒布市政公用事業特許經營的管理辦法，對市政公用事業特許經營制度的基本原則、程序和內容加以明確，對實施特許經營的各方行為加以規范，是十分必要的。
推進市政公用行業市場化將是今后較長一段時期建設行政主管部門的工作主線，當前的重點是建立市場監管體系，完善市場規則，維護好社會公眾利益，保證市政公用行業市場化的健康發展。
二、關于宣傳貫徹《市政公用事業特許經營管理辦法》的主要部署
市政公用事業特許經營制度，具有豐富的內涵，包含若干具體的管理制度。在一些發達的國家和地區，這已成為一種成熟的經驗和制度。但在我們國家，經濟發展程度還不是很高，城市化水平還相對較低，市場環境還不夠完善，企業行為還不完全規范。在這種情況下，怎樣很好地結合中國國情和各地的實際情況，實施好、貫徹好、落實好《市政公用事業特許經營管理辦法》，非常必要。下一步，在《市政公用事業特許經營辦法》的宣傳貫徹上，要重點抓好以下幾個方面工作：
1、認真學習，正確理解《市政公用事業特許經營管理辦法》的實質和主要內容
《市政公用事業特許經營管理辦法》對實施特許經營的若干行為作出了比較明確的規定，規范了市政公用事業市場的準入、特許經營權的實施程序、特許經營協議的內容、特許經營雙方的權利和責任、特許經營權的變更和終止行為、協議雙方的法律責任等方面的內容。具體體現在若干制度的設立，包括市政公用事業市場準入和清除制度、特許經營權招標投標制度、項目運營中期評估制度、緊急情況下臨時接管制度、對違法企業的信息披露制度、公眾監督制度、備案制度等。
由此可見，市政公用事業特許經營制度，具有豐富的內涵，包含若干具體的管理制度，實質上是一項系統工程，是一種機制創新。這些制度的建立，對于破除市政公用行業現行體制下固有的問題和矛盾，建立公開、公平、公正的市場競爭機制，保證市政公用事業特許經營的順利實施具有重要的現實意義。市政公用事業特許經營制度在全國來說是一項新制度，也是一件新事物，有許多問題值得思考、研究和討論。在有些問題上，由于種種原因，各方面的思想還難以統一。這些都需要我們深入學習。要學習黨的十六大精神、學習十六屆三中全會通過的《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。對一些問題有爭議、有討論是正常的，要通過學習討論，統一到黨的十六大精神上來，統一到十六屆三中全會決定上來。同時，我們還要通過學習市場經濟的理論，結合工作實際來深入研究和探討。
2、加強領導，抓好《市政公用事業特許經營辦法》宣傳培訓
市政公用事業涉及公共利益和公共安全，市政公用事業特許經營制度政策性強、涉及面大，正確理解與把握《市政公用事業特許經營管理辦法》的內容和實質有著重要的現實意義。最近我們正在分行業研究市政公用事業的特許經營示范文本。文本征求意見稿下發后，各地都作了認真的思考，返回了很多很好的意見，這為政府制定政策提供了很好的參考。這使得我們的工作更能從實際出發，更能考慮到方方面面，使出臺的政策更切合實際，更具操作性。建設部城市建設司會同政策法規司，將組織系統的學習和培訓，宣傳貫徹與集中學習相結合，綜合性培訓與分行業培訓相結合。大致分工是，對政府和主管部門的培訓，由政策法規司和城市建設司分期進行，委托部干部管理學院或者市長培訓中心舉辦；分行業組織，原則上委托各個行業協會來舉辦。但要注意，一是要提出具體的思路和完整的方案，并報城建司專業處研究批準；二是各地城市建設主管部門要負起責任來，辦班要嚴肅，要明確怎么辦？講什么？誰來講？禁止亂辦班、亂收費，防止把工作搞亂。
各級建設行政主管部門要在當地政府的統一領導下，抓好輿論宣傳、注重與媒體的溝通，通過報紙、電視、網絡等新聞媒體作廣泛宣傳和溝通，使社會各界深刻了解《市政公用事業特許經營管理辦法》的實質和意義，爭取社會公眾的理解和支持。
3、嚴格執行、不斷總結完善市政公用事業特許經營管理制度
下一步，建設部將著重研究政府監管的方式和體系，制定和出臺有關行業產品質量和服務標準，以及與《市政公用事業特許經營管理辦法》配套的城市供水、管道燃氣、公共交通、生活垃圾處理、污水處理特許經營協議示范文本等，盡快制定與《市政公用事業特許經營管理辦法》配套的條文釋義、市政公用事業特許經營操作指南等文件，不斷完善特許經營制度，對各地實施市政公用事業特許經營進行指導，保障市政公用事業持續、健康、穩定地發展。
各地要針對本地的實際情況，抓緊制定和完善當地的配套法規和實施細則，對《市政公用事業特許經營管理辦法》中明確的有關制度盡快制定具體實施辦法。各級建設行政主管部門要認真履行職責，轉變管理思路，建立市場監管機制，規范政府行政行為。要以《市政公用事業特許經營管理辦法》的頒布實施為契機，強化市場監管職能，更好地發揮政府對市政公用行業市場化的指導、監督和管理作用。
三、在貫徹《市政公用事業特許經營管理辦法》中應注意的幾個問題
1、必須實事求是
實施市政公用事業特許經營制度，必須從各地實際情況出發，不搞一刀切，不搞齊步走。
推進市政公用行業市場化是一個目標，是努力的方向，是一個循序漸進的過程。不要脫離實際，不要急于求成，更不要企圖一個早上就全部市場化了。同時還要認識到，不是說市場化程度高的地區，特許經營就可以作得好，經濟欠發達地區一樣可以做的很好。比如發達國家的法國，特許經營搞的很好，作為發展中國家的智利，同樣也做的很好。市政公用事業實行特許經營，不分地區，不論經濟發展程度，但不是要求一律都搞。《市政公用事業特許經營管理辦法》從5月1日起施行，不等于從5月1日起，所有的市政公用事業都搞特許經營，而是說凡實行特許經營的，就按這個辦法執行。市場化還有其他很多形式，要看是否適宜搞特許經營，要看具不具備條件？要根據各地、各行業，特別是單位的實際情況來確定。千萬別刮風，千萬別搞大呼攏，千萬別下達指標。總之，推進市政公用行業市場化，實行特許經營制度，既要堅定不移，又要積極穩妥，一定要從實際情況出發。
關于行業的問題，一般來說，特許經營不包括作業市場。“公共品”分為兩種，一種是純粹的公共品，不可能制定價格，也不可能收費；另一種是非純粹的公共品，靠制定價格和收費補償。特許經營適用于后者。園林綠化的施工、市政設施的建設等應納入建筑市場管理。，園林綠化、環衛保潔、市政養護等作業市場不適于搞特許經營，因為它們沒有資產問題，也沒有經營風險。這類作業可以按照“政府采購”的模式，通過招標的方式選擇作業單位。“委托經營”是否是特許經營，這是個問題。比如，單純酒店管理，不屬于特許經營。但也有的認為委托經營是一種特許經營。這兩種觀點都可以，不必劃的很開。但是作業市場不適宜于特許經營，一定要搞清楚，范圍界定好。
總之，夠條件的，一定要搞，這項制度很好。不夠條件的，別往里拉。
2、必須轉變職能
按照政資分開、政企分開、政事分開的要求，資產所有權和行業市場監管權必須分開。國有資產的管理統由國資委代表國家管理。在市政公用行業中，是否允許從事這個行業的經營，必須由建設行政主管部門代表政府實行監管。十六屆三中全會明確提出，政府的職能為“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”。各級建設主管部門要按照這一要求，盡快轉變職能，把工作注意力真正轉到市場的有效監管上來，把市政公用事業管理好，為人民大眾提供好公共服務。
3、必須公開透明
特許經營制度的設計中有兩個核心，其中一個是“公開”。特許經營是建立在“有效競爭”理論上，把政府管制與適度管制很好的兼容。仇部長撰寫的《西方公用行業管制模式演變歷程及啟示》，希望大家認真學習。
市政公用事業的競爭，是有限的競爭，主要體現在通過招投標選擇投資者、經營者階段。授予特許經營權后，就是自然壟斷。因此在選擇投資者、經營者中，一定要公開化，避免“暗箱”操作，避免“合謀”。只有公開，才能做到公平和公正。
要處理好競標與競價的關系。市政公用項目一般不搞拍賣，也不一定誰出價高就給誰，要統籌研究，綜合考慮。因為企業追求的目標是利潤最大化。競標價畸高，必然進入成本，最終轉嫁到社會公眾的身上。
4、必須監管適當
特許經營制度的設計中既要規范企業的行為，也要規范政府的行為。我們擔心出現兩種傾向：一種是“一推了之”、“一放了之”、“一化了之”，政府放棄了代表公眾利益來監管的責任；第二種是管的過細，過多干預。政府不要干預企業正常的生產經營，要保證投資者的合法收益，要按照市場經濟規則辦事。監管要到位，但要適當。政府監管重點主要應在四個方面：一是安全，非常重要；二是價格，要按照《價格法》規定的程序執行；三是質量，包括水質、燃氣質量、供熱質量等；四是服務標準。
在推進市政公用事業市場化中，我們有三個最擔心的問題，也是大家要注意的：
一是“一賣了之”，政府的注意力放在變現套錢上。現在國有企業賣完了，土地也垂直管了，只剩市政公用事業了。
二是價格上漲。在價格和收費都不到位的情況下推進市場化，不可避免地要出現價格和收費要到位的情況。但是通過市場配置資源，引入競爭機制，最終會提高效率，降低成本，有利于消費者。
三是侵犯職工的合法權益。推進市場化過程中，有的地方提出“兩個置換”，即置換職工身份和產權，這還不夠，要加上“兩個保障”，即保障國有資產保值增值以及保障職工的合法權益。
希望這三個問題能引起各級建設行政主管部門的高度重視，認真分析，積極應對，保證市政公用事業特許經營制度的順利推進，保證市政公用行業持續、健康、穩定的發展。
應該承認，盡管特許經營制度是借鑒國外的經驗，但對于我國市政公用事業，還屬一種制度創新，從理論到實踐都有一個認識探索的過程。希望各地把在貫徹執行《市政公用事業特許經營管理辦法》中遇到的重要情況和問題，及時告城市建設司。
謝謝！