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領導動態
建設部副部長傅雯娟在城市市政公用設施建設情況調研分析匯報會上的講話——按照科學發展觀的要求做好建設事業經濟分析工作
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二○○四年六月二十五日
同志們：
近年來，黨中央、國務院十分重視我國國民經濟的運行質量，每個季度都召開專門會議，了解各方面情況，分析判斷經濟運行態勢，提出階段性的措施和對策，保證了國民經濟持續、健康、穩定發展。去年年底以來，針對經濟運行中出現的一些突出問題，黨中央、國務院加大了對經濟形勢的分析力度，體現了對經濟形勢分析工作的關注和重視。
根據國家的統一部署，建設部從2002年開始了建設領域的經濟形勢分析工作。通過兩年的實踐，摸索出一些方法，積累了一些經驗，發現了一些問題，提出了一些有針對性的措施建議。各級建設行政主管部門也根據建設部和當地政府的要求，陸續開展了建設領域經濟形勢分析工作，取得了初步成效。正是在這種背景下，我們召開了這次專題分析會議。會議的中心任務是：統一思想，提高對當前經濟形勢的認識；互通信息，交流做好經濟形勢分析工作的經驗；共同研究，對上半年建設領域經濟運行情況做出判斷；確定目標，進一步貫徹落實黨中央、國務院已出臺的宏觀調控措施。
經過一天多的分組討論和大會交流，各地的情況、數據比較翔實，分析有一定力度，反映了各地建設行政主管部門對這項工作的重視程度和工作效果。下面，在會議將要結束的時候，我談一些情況和意見，供同志們參考。
一、當前我國固定資產投資態勢和采取的宏觀調控措施
當前，我國國民經濟運行狀況總體良好，但是也出現了一些不容忽視的問題，其中最突出的、與我們的職能工作密切相關的，就是固定資產投資需求進一步膨脹，帶來煤電油運等資源的全面緊張，超出了國民經濟的承受能力。投資膨脹趨勢表現在以下幾個方面：
一是我國全社會固定資產投資呈高速增長勢頭。一季度全社會固定資產投資同比增長43％，比去年同期增長了15.2個百分點，增幅之高是多年所沒有的。新開工項目過多，全國新開工項目19234個，同比增長31.1％，計劃總投資增長67.4％。部分行業盲目投資增勢未減，鋼鐵、水泥投資增長1倍以上，房地產開發、公共設施管理業（主要是城建）投資分別增長41.1％和81.6％，固定資產投資在建規模超過16萬億元，相當于3年的總工作量。盡管有統計口徑和統計方法的差別，但應該看到增速過快這個趨勢確實是存在的。
二是投資增速加快引發了市場對鋼鐵、有色金屬、水泥、煤炭、電力等中間產品需求的增加和價格大幅上揚。2004年一季度，原材料、燃料、動力購進價格同比上漲8.2％。目前20多個省市拉閘限電，地方煤炭庫存都在下降，有的已經到了臨界。煤電油運的緊張，鋼鐵、水泥價格的上漲在一定程度上都可以印證部分行業過度投資的勢頭，有些也跟城市建設有緊密的關聯。
三是今年一季度的征地拆遷上訪劇增。中央16號文件特別提到了跟我們關系密切的房地產開發、公共設施管理。我們要清醒地看到房地產市場的一半需求是拆遷帶來的被動需求，不是正常發展形成的，局部地區供求間的結構性矛盾和地區間的不平衡是存在的。僅從建設部信訪接待工作來看，一季度的信訪量達到了去年同期的400％多，增長三倍。今年以來到建設部的上訪人數，截止到6月22日，已有4026批、18620人，其中集體訪905批、13223人，個體訪3121批、5397人。已超過了去年全年的3929批，18071人。這和城市建設規模過大、造成拆遷量大有關，和科學發展觀的要求是有距離的。
從這三個方面可以看出，投資膨脹帶來的效應已經顯現，對這些問題，我們應該有一個清醒的認識。為此，針對一些行業和地區固定資產投資增長過快、信貸投放增幅過大等問題，黨中央、國務院果斷采取了一系列宏觀調控措施。如調高鋼鐵、電解鋁、水泥和房地產4個行業的固定資產投資項目資本金比例；嚴厲查處江蘇“鐵本”、湖南“嘉禾”等四個事件；對所有在建、擬建固定資產投資項目進行全面清理，重點清理鋼鐵、電解鋁、黨政機關辦公樓和培訓中心，城市快速軌道交通、物流園區等項目；在全國范圍內對土地市場進行整頓；采用較為嚴厲的政策措施將存款準備金率從6％提高到7％，以減緩銀行放貸速度；開始對四大國有商業銀行進行特別檢查，以盡可能細致地掌握貸款風險狀況；縮減國債規模，大力削減行政事業性支出以及帶有明顯收益性質的基礎性資本支出規模等。
為努力把中央的調控政策落到實處，建設部黨組對一些省市建設事業經濟運行情況，包括城建投資、房地產市場、清理拖欠工程款的情況，進行了一系列綜合調研。由三位部長帶隊，在調研的基礎上，出臺了一些配套政策文件，如配合國土資源部、國家發展改革委等部委，制定了《關于嚴格按照標準和政策界限抓緊清理整頓現有開發區的函》；會同國家發展改革委等三部委印發了《關于清理和控制城市建設中脫離實際的寬馬路、大廣場建設的通知》；下發了《建設部關于貫徹落實<國務院辦公廳關于清理固定資產投資項目的通知>的緊急通知》；印發了《市政公用事業特許經營辦法》；代國務院辦公廳起草了《關于控制城鎮房屋拆遷規模嚴格拆遷管理的通知》等。
從目前情況看，中央的一系列宏觀調控措施在建設領域已經取得了初步成效，總體形勢正朝著宏觀調控的預期方向發展。1-5月，全社會固定資產投資同比增長34.8％，增速比1-4月回落8個百分點，比增速最高的1-2月回落了18.2個百分點；其中房地產投資同比增長32％，增速比1-4月回落2.6個百分點，比1-2月回落17.8個百分點；燃氣生產與供應業投資同比增長37.7％，增速比1-4月上升3.4個百分點，比1-2月回落29.4個百分點，水的生產與供應業投資同比增長30.6％，增速比1-4月回落2.2個百分點，比1-2月回落1.1個百分點；公共設施管理業投資同比增長52.8％，增速比1-4月回落9.8個百分點，比1-2月回落32.8個百分點。
二、正確認識當前我國市政公用設施的投資建設形勢
城市的市政公用基礎設施建設是經濟發展的前提和基礎，也是社會進步的必要條件，我國現階段的經濟正處于成長和轉型時期，客觀上需要大量基礎設施作為基礎和配套，而目前的發展還遠遠達不到要求，投資增長與基礎設施滯后的矛盾依然存在。到2003年底，各項設施的承載或服務水平為：城市人均日生活用水量211升，城市用水普及率86.2％,工業用水重復利用率81％， 城市污水處理率達到42.1％，人均擁有道路面積9.3平方米，每萬城市人口擁有公交車輛7.7標臺，用氣普及率達到76.7％,建成區綠化覆蓋率31.2 ％，城市人均公共綠地面積6.5平方米，生活垃圾無害化處理率達到50.78％（這個數據需要進一步核查）。總體看，近年來城市建設固定資產投資規模的擴大是符合現階段經濟社會發展需要的，也是有經濟發展作支撐的（但這并不等于說就沒有規模過大問題）。
表現之一是，城鎮化水平大幅度提高，城市（鎮）快速發展，以及舊城改造的加速使城市基礎設施建設對投資有較大的需求。全國的設市城市數量從1978年的191個增加到2003年底的660個。1978年至2003年，我國城鎮化水平由17.92％提高到40.53％，年均增長0.9％，是世界同期城鎮化平均速度的2倍多。同期基礎設施建設發生很大變化，突出體現在道路橋梁投資規模和排水設施投資規模持續快速增長。
表現之二是，城市建設投資持續快速增長，資金投向趨于合理。1998年以來，國家重點支持城市基礎設施的建設，6年共完成城建投資14897億元，創出了平均每年增長57.48％的速度，比同期全社會固定資產投資和GDP的年均增長速度分別高出27.2個百分點和41.3個百分點。2003年城建投資占全社會固定資產投資和GDP的比重分別上升到8.1％和3.82％，達到了世界銀行推薦的城市建設與社會經濟協調發展的標準。按照科學發展觀的要求，城建投資的重點已逐步向與環境保護密切的如：城市燃氣、集中供熱、污水處理、垃圾處理、園林綠化及道路交通設施等方面轉移，很多城市污水處理及垃圾處理設施從無到有，管道燃氣、集中供熱和園林綠化的投資增長較快。2003年用于上述設施的投資已占到城建總投資的69.78％。
表現之三是，城市建設投資渠道多元化發展，市場化融資步伐加快。①預算內投資占城建固定資產投資的比重總體上呈下降趨勢，中央投資由1991年的5％下降到2003年的2.8％，2003年地方預算內投資占18％。②經營城市土地收入用于城建投資的規模逐年增大，對城市基礎設施的建設提供了有力支持。近幾年地方政府經營城市土地籌集了大量建設資金，在一定程度上滿足了城建資金的需要，為城市建設的快速發展提供了可能。2002年，東部地區的土地出讓轉讓金占城市維護建設資金收入的9％，這一比重在中、西部分別為8％和7％。③利用國內貸款規模增長迅速。由于城市建設貸款普遍有政府信用作擔保，近幾年，國內銀行貸款對城建項目給予了極大支持。1991年國內貸款占城建投資的比重為15％，2003年利用銀行貸款規模占當年城建固定資產投資的比重達到35％。④國債資金拉動投資需求效果明顯。1998年至2001年，國家共安排了766億元國債資金用于967個城市基礎設施項目的建設，帶動了銀行貸款、地方政府財政資金和其它社會資金2500多億元，相當于以往正常年份近3倍的投資總量。⑤社會投資逐漸進入城市建設領域，多元化投資格局初現端倪。2003年城建項目固定資產投資中，企業通過股份制改造等自籌資金占33％，利用外資占2％，企業債券融資占0.4％。另外，市政公用設施建設市場的開放，吸引了部分民間資本和外商投資；資本市場的發展為市政公用設施的直接融資創造了條件；公用事業收費和價格的改革以及逐年增加的經營土地收入為大規模的國內貸款提供了可能，所有這些都成了一些地方政府實現投資規模擴大的重要手段。
但是，我們也應當看到，各地在努力克服資金短缺，解決困擾各地城市發展的“瓶頸”的同時，還普遍存在著城鎮建設資金浪費現象，特別是自去年下半年以來，伴隨宏觀經濟形勢的趨緊態勢，城市建設中暴露出了一些不容忽視的問題，需引起我們高度重視。
（一）對當前宏觀經濟形勢的認識不足。隨著城鎮化進程加快，加之前幾年依靠投資拉動經濟增長的慣性還沒有消除，不少城市存在大拆大建現象，不少地方都僅從自身的經濟形勢和經濟效益出發認識問題，強調自身發展的特殊性和需要，對當前部分地區和行業已經出現的投資增長過快問題認識不足，都不認為本地和本行業屬于投資增長過快的那部分。如不及時引導，很容易造成對形勢的錯誤判斷，從而影響中央宏觀調控政策的貫徹落實。
（二）部分地區的城市建設指導思想存在偏差。突出反映在一些地區和城市脫離當地實際情況，在項目建設上存在著超財力、超需要的傾向，以及貪大求快、標準過高、拆遷規模過大等問題。具體來說，一些地方的建設項目規模超出了當地經濟發展和居民的需要，規模過大，造成設施閑置、土地和資金浪費。當前，大規模舉債搞城市建設是一些地方政府建設城市和經營城市的基本想法，但是這一想法缺乏與之配套的良性風險約束機制，容易導致地方投資超越當地經濟發展需要的無限度擴張，“寬馬路，大廣場”就是典型。不少地方建設項目投資超出了資金可支付能力，直接造成拖欠工程款和拖欠農民工工資。有些地方采取壓低拆遷補償、限時搬遷等損害被拆遷人利益的做法，引發拆遷糾紛，從根本上說還會對整個社會的誠信建設帶來不利影響。這些問題的出現都與城市建設指導思想存在偏差有關。
（三）項目前期工作不充分，投資決策缺乏科學的論證。有的地方政府為了最大程度地爭取國家財政撥款，不切實際地加大基礎設施建設的投資規模，脫離經濟能力貪大求洋，或者在尚未充分調研和論證的情況下，盲目上馬建設基礎設施項目，對城市建設的經濟性考慮不多。從而導致了一些低水平的重復建設，致使城建投資效益嚴重流失。例如在近些年的西部大開發中，面對中央巨大資金投入，一些地方急于找基礎設施項目，出現了盲目上項目、重復上項目，嚴重脫離實際找項目的情況，使有限的資金不能用在刀刃上。
（四）一些建設項目的投資效益差。這方面的表現很多。有的地方在基礎設施建設中各自為政，缺乏統籌規劃及與其相適應的管理機制，造成重復投資。例如鄉鎮自來水廠眾多，有的一鎮一廠，甚至一村一廠，這些水廠規模普遍較小，凈水工藝、管理、服務等方面都處于很低層次，許多水廠水質很難達到國家飲用水標準。又如，部分城市為了追求表面的城市形象，反復更換樹種、更換路燈，盲目地填溝、填河、填湖來造綠等浪費大量資金；再如，一些污水、垃圾項目的配套設施不完備，或者配套政策（主要是收費政策）不完備，不能正常運行；還有一些地方重新建、輕維護，現有設施難以在正常使用年限內充分發揮效能等。據國家審計署最近對國債項目的審計發現，526個項目中有136個項目未按簽約（責任書）建成，占審計項目的25.9％；在已建成的320個項目中，有32個基本未投入運行，有18個不能正常運行，有69個未達到設計能力，有14個存在技術指標不達標問題。
三、按照科學發展觀的要求做好經濟形勢分析工作
固定資產投資超常規增長，會對國民經濟健康持續增長帶來一定影響。目前，宏觀調控雖然取得了一些成效，但經濟運行中的一些突出問題仍不容忽視，宏觀調控的任務依然繁重。對建設系統來說，要堅決抵制超能力負債進行的投資建設，以破壞環境為代價進行的投資建設，以不顧資源條件約束進行的投資建設等。同時要把握好調控的節奏和力度，以確保國民經濟平穩快速發展。因此，按照科學發展觀的要求，做好建設領域經濟形勢分析工作，是加強城市建設管理和運行的重要舉措，也是各級建設行政主管部門實施管理職能的重要內容。
（一）認真學習，提高對建設領域經濟形勢的認識，統一到黨中央、國務院對當前經濟形勢的準確判斷上來。正確認識當前建設領域的經濟形勢，要把握住以下三點：
一是要認真組織學習領會黨中央、國務院對當前宏觀經濟形勢的分析判斷，統一思想，深刻理解把握精神實質。既要堅定信心，又要增強憂患意識，堅決貫徹落實中央采取的宏觀調控措施，切實保持建設領域各行業平穩健康較快發展，防止大起大落。要正確處理局部與全局的關系，不能只看自己、看局部，而要看全國、看全局。要正確處理需要與可能的關系，財力、資源、社會承受能力不可能的，需求要根據可能慢慢釋放。
二是正確對待對城市建設形勢的分析判斷。當前各地的城市建設投資規模和增長速度不盡相同，但總的看，城市建設攤子鋪得太大是客觀事實。2001-2003年，城市建設總投資平均每年增長33％，三年翻了一番多；城鎮拆遷面積每年1億多平方米，產生了不少被動的住房需求。城市建設規模過大，帶動了住房和汽車的需求，刺激了水泥、鋼材等中間產品行業的過度投資，成為拉動整個投資需求膨脹的重要因素。同時由于城市建設規模過大，城鄉差距相對拉大，盡管有的地區、有的城市建設規模并不大、投資增速也不高，但在國家整個投資需求膨脹的情況下，也需適當控制投資增長，防止增長過快，使有限的資金發揮更大的作用，避免有些地方已有的教訓在本地重演。
三是堅持用科學的發展觀和“五統籌”的要求認識當前建設領域經濟形勢。在新的階段，我們必須以經濟建設為中心，重視經濟發展，但是同時有必要也有條件把全面、協調、可持續的發展提到更重要的位置上，更關注人文、資源、環境，更注重統籌和協調。只有這樣，才能保持經濟社會以及城市建設持續、健康的發展。
（二）加強項目管理，做好建設項目前期準備工作。影響投資效益問題的原因比較復雜，有體制，也有主觀動機等多方面的因素，就各級建設行政主管部門來說，重要的是加強管理，做好城市建設項目的前期準備工作，增強參與項目立項和資金安排方面的責任感。這兩年1.45億城建資金的安排，供水管網改造的資金安排，歷史文化名城的資金安排，風景名勝區建設資金的安排，以及流域治污，城市快速軌道交通等項目，有關部門都聽取并重視我們的意見，我們就要切實負起責任。做好項目前期的準備工作要注意以下問題：
首先，城市建設項目必須符合城市總體規劃和經濟社會發展需要，在總體規劃的指導下按照經濟社會發展需要，分步驟地實施項目建設，避免過度超前。其次，要加強項目可行性研究工作，寧可在可行性研究階段多花一些時間，以保證研究的科學性和準確性，并經常保持一批已完成可行性研究工作的項目儲備。第三，堅持公開、民主決策。城市建設項目具有為公眾服務、使用公共財政的特征，其決策應該更廣泛地聽取人民群眾的意見，更多地征求相關部門和專家們的意見。第四，慎重選擇工藝技術和設計單位。目前，設計市場還不是很規范，無證、超資質設計、掛靠等現象仍然存在，要按照市場管理的規定和相關程序來做，不致出現紕漏。第五，建立科學的工作機制，用制度保證城市建設項目的質量和投資效益。
（三）著力抓好經濟分析工作。建設領域經濟形勢分析工作，是國家宏觀經濟分析工作的重要組成部分，肩負著分析判斷建設領域各行業經濟運行狀態和發展趨勢，提供國家宏觀經濟運行決策依據的重任。兩年來建設部多次向國務院報送經濟分析報告，不僅匯報了建設領域經濟運行中的重要數據和走勢，還同時提出發展中出現的問題和擬采取的措施和建議，受到國務院有關領導的高度重視。我們反映的一些帶有普遍性、全局性的問題有的已經領導批示，得到關注和解決，比如大家都知道的城市供水管網老化漏損問題，就是通過經濟形勢分析報告提出得到重視并列入近幾年基礎設施建設的總盤子。因此建設領域經濟分析工作無論對國民經濟健康發展，還是對促進產業、行業改革和進步，都具有十分重要的實際意義。
目前，各省（區、市）和重點城市都在進行經濟分析工作，但據我們掌握的情況，各地進展很不平衡，有的深入、細致，堅持進行，如北京、遼寧、浙江、江西、四川、甘肅等省市建設部門還經常向我們報送資料；也有的比較粗淺，時有時無，不利于建設部和地方各級政府正確判斷建設領域形勢。我們希望各級建設行政主管部門對此要引起高度重視。一是要認真學習黨的十六屆三中全會提出的“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的科學發展觀”和堅持“五個統籌”的要求，充分認識到做好經濟分析工作對深入理解和認識科學發展觀和“五統籌”的重要性，堅持用科學發展觀和“五統籌”的要求統領和指導建設領域經濟分析工作，把建設領域經濟分析工作提高到一個新的水平。二是省（區、市）和36個重點城市都要按照要求定期分析當地建設領域經濟運行情況，為上級領導提供決策依據。要建立建設領域經濟分析的工作機制，明確責任，合理分工，協作配合，確保經濟分析工作的質量和效果。
（四）夯實基礎，做好統計信息工作。統計信息是做好建設領域經濟分析工作的基礎和前提，對經濟分析工作至關重要。通過兩年的經濟分析工作實踐，我們感到建設領域統計信息工作還很薄弱，遠不能適應經濟分析工作的需要，與“快、精、準”的要求有較大的距離。為解決數據支撐問題，去年底以來，我們研究制定了城市建設和建筑業的快速調查制度，希望通過對36個重點城市的月度數據，分析、反映全國建設領域的基本趨勢，并于今年2月開始試填報。目前看這個試填報表執行情況并不完全令人滿意，一些城市沒能按時間、內容、質量要求上報，對全國的分析工作產生了影響。當然我們也知道，快速調查對建設系統來說是一項全新的工作，的確有不少困難，做起來非常不易。不過我們也看到不少城市能夠克服困難，按時完成任務，如寧夏自治區和福州、廈門、鄭州、南寧、海口、深圳、銀川等城市，在此，我對他們的辛勤工作表示感謝。
最后，為做好統計信息工作，我提四點要求。第一，目前試行的快速調查制度正在報請國家統計局審批，很快就會正式布置，希望各地，特別是36個重點城市能按時、保質上報，我們也將采取適當形式，通報報送情況。第二，鑒于許多城市市級建設行政管理機構分立，在暫時難以理順機構的情況下，建議省級建設行政主管部門正式同市政府商議，指定綜合匯總牽頭部門負責收集、匯總、報送有關數據，相關部門必須緊密配合，共同完成統計信息數據收集任務。第三，據調查，目前各地建設部門和統計部門的統計數據普遍存在差異，有的還非常懸殊，因此要加強建設部門和統計部門的溝通和協調，建立共享制度，確保統計數據的準確、及時；第四，各地要注意發現、研究帶有苗頭性、傾向性的情況和問題，及時與我們溝通，以便上下共同努力，改進我們的統計工作。此外，大家對做好統計分析及部的有關工作提出了很多好的意見、建議，我們會認真予以研究。
同志們，建設事業經濟運行分析工作是一項十分重要、也十分艱巨的工作，希望大家在已有的工作基礎上，不斷總結經驗，探索新方法、新機制，振奮精神，迎難而上，為建設事業的健康發展作出應有的貢獻。
謝謝大家！