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領導動態
建設部質量安全司副司長徐波在工程質量保險試點城市座談會上的講話
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建設部工程質量安全監督與行業發展司副司長 徐波
在工程建設領域推行符合市場經濟規律的風險管理制度，是我國建筑業改革與發展中的一個重大課題。隨著政府職能進一步轉變和加入世貿組織過渡期即將結束，推行這一制度具有非常重要的現實意義和長遠意義。我國工程保險市場急需培育和規范，已引起主管部門以及社會各界的關注。2002年10月24日，時任國務院副總理的溫家寶同志就工程保險問題做了批示，要求建設部和保監會研究解決。2002年8月以來，建設部多次開展調查研究，推行意外傷害險、設計責任險和工程質量險工作已取得不同程度的進展。
工程建設領域保險開展情況
工程建設領域涉及到的保險品種主要有職工意外傷害險（雇主責任險）、設計責任險、工程質量保修保險和建筑（安裝）工程一切險。
職工意外傷害險（雇主責任險）。1997年建設部在上海、浙江、山東三個地區進行了建筑意外傷害保險的試點工作。《建筑法》第48條明確規定：“建筑施工企業必須為從事危險作業的職工辦理意外傷害保險，支付保險費。”去年，建設部出臺了《關于加強建筑意外傷害保險工作的指導意見》。目前，全國24個省、自治區和直轄市開展了建筑意外傷害保險。實施意外傷害保險對轉移企業事故風險、提高建筑企業事故預防能力起到了重要作用。事故發生后，企業可以迅速得到理賠資金，如2001年杭州“6·26”事故，由于洪水沖垮圍墻，造成22人死亡，7人受傷，中國太平洋保險公司作為承保單位理賠245萬元。
設計責任險。1999年建設部下發了《關于同意北京市、上海市、深圳市開展工程設計保險試點工作的通知》，正式啟動了設計保險試點工作。去年底又頒發了《關于積極推進工程設計責任保險工作的指導意見》。目前已有北京、上海、河北、貴州、深圳、寧波、哈爾濱7個省市開展了設計責任保險試點，今年我們力爭在全國范圍內建立工程設計責任保險制度。推行設計責任保險對適應加入WTO，與國際慣例接軌，強化設計人員法律意識，推進設計體制改革，對有限責任公司和無限責任合伙人事務所的發展都起到了積極的作用。
建設工程質量保修保險。制定建設工程質量保修保險制度，是為落實建筑施工單位工程質量保修責任，維護建筑市場秩序，確保工程建設參與各方合法權益。其法律依據是《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國保險法》和《建設工程質量管理條例》。為此，建設部有關部門進行了大量的調查研究，起草了《建設工程質量保修保險試行辦法》（草案），并與有關部門進行協調；確定了10個城市作為試點，召開了座談會聽取了各方面的意見，保險條款的起草工作正在緊張進行中。
待《建設工程質量保修保險試行辦法》頒布實施后，投保工程質量保修保險，建設工程在竣工驗收后的第一年保險期內出現質量缺陷，由施工單位負責維修，維修費用由施工單位承擔；在竣工驗收第一年后的保險期內出現質量缺陷，由承保保險公司負責維修，維修費用由承保保險公司承擔。承保保險公司對質量缺陷維修后，如果質量缺陷是該工程設計單位或其他單位的責任造成的，由承保保險公司行使代位請求賠償權利。在承保保險公司向第三者行使代位請求賠償權利時，施工單位應當向承保保險公司提供必要的文件和其所知道的有關情況。建設工程在竣工驗收后的第一年保險期內出現質量缺陷，施工單位不及時負責維修，經催告仍不履行保修責任的，承保保險公司負責維修，維修費用由施工單位承擔。工程質量保修保險費率實行差別費率和浮動費率，根據項目規模、技術復雜程度、施工單位業績、項目管理水平等確定每個項目的保險費率。施工單位已投保建設工程質量保修保險的，建設單位不得再行要求施工單位提供保修抵押金。
初步設想承建以下三類工程的施工單位必須應為其施工的建設工程投工程質量保修保險：（一）政府投資的房屋建筑工程，如辦公樓；（二）關系社會公眾安全的房屋建筑工程，如商場、體育館、劇院、學校等；（三）各類商品住宅工程。
以上工程的建設單位應在招標文件中要求施工單位為其施工的工程投保工程質量保修保險。施工單位未投保工程質量保修保險的，建設行政主管部門不予辦理施工許可，不予辦理竣工驗收備案手續，商品住宅不得銷售。投保費用應在施工企業成本中列支。
推行建設工程質量保險制度勢在必行
推行工程質量保險制度是維護人民群眾根本利益的需要。我國正處于大規模進行工程建設的歷史時期。對工程質量缺陷建立保修制度，對于延長工程使用年限，提高投資效益，顯然十分重要。特別是對住宅質量建立保修制度，直接關系到廣大群眾的切身利益，關系到政府的形象和社會的安定。
推行工程質量保險制度是規避工程技術風險的需要。進入20世紀90年代以來，我國建筑業生產力得到了迅速發展，施工能力不斷提高，超高層、大跨度房屋建筑施工技術，大跨度預應力、懸索橋梁施工技術，地下工程盾構施工及盾構機制造技術、大體積混凝土澆筑技術，大型復雜成套設備安裝技術等等都達到或接近了國際先進水平，完全依靠自己的力量建成了一大批大型工程項目。但由于人類認識自然、掌握自然規律水平的限制，技術風險依然存在。建筑工程結構造型、結構體系日益復雜，突破原有技術標準的超大超長超高超深超厚結構不斷涌現，新技術新工藝層出不窮，對確保工程質量提出了新的挑戰。
浙江寧波招寶山大橋，投資4億元，主橋為四跨連續的獨塔雙索面不對稱協作體系預應力混凝土斜拉橋，采用斜拉橋與連續梁協作體系當時在國內屬首例，在世界同類橋梁中排第二。1998年9月24日發生主梁體斷裂事故，經過近兩年的調查分析，最終認定是一起技術質量事故，原因是設計施工經驗不足造成的。再如上海軌道交通4號線工程，在地處30多米的地下深層采用凍結加固暗挖法施工旁通道工程時，2003年7月1日發生坍塌事故，造成重大經濟損失，保險公司已預賠付13500萬元。因此，為規避風險，提高管理水平，開展工程保險工作十分必要。
推行工程質量保險制度是進一步轉變政府職能的需要。7月1日，《行政許可法》正式實施。必須按照《行政許可法》的要求，轉變政府職能，完善和改革我國工程質量監督管理體制。推行工程質量保險制度，就是用符合市場經濟規律的手段，加強對工程質量的管理。
推行工程保險制度是依法行政、維護建筑市場各方主體權益的需要。《建筑法》和《建設工程質量管理條例》對參與工程建設的各責任主體，包括建設單位、勘察設計單位、施工單位、監理單位等的責任做了嚴格規定，除了必要的行政責任、刑事責任，也規定了民事賠償責任。但我國設計、施工單位長期以來實行的是低價格、低利潤政策，行業自身積累嚴重不足。難以將法律法規所規定的賠償責任落到實處。
據統計，2001年建筑施工行業4.5萬家企業實現利潤僅為294億元，產值利潤率約為1.9％（平均65萬元/家年），而拖欠款則高達3000多億元，占產值的三分之一。2001年勘察設計行業1萬多家企業實現利潤約為50億元（平均50萬元/家年）。發生事故或違約后，由于大部分的設計、施工企業不具備經濟賠償能力，受害方的權益得不到保證。甚至一些工程質量事故發生后，政府不得不出資承擔善后工作。實施工程質量保險制度，有利于使法律法規所規定的各方質量責任落到實處。
推行工程保險制度是解決拖欠工程款的有力措施。當前，我國建筑市場拖欠工程款問題突出，引發農民工工資拖欠和債務鏈。其重要原因之一是，由于一些建設單位強行要求施工企業繳納工程造價3％-5％的質量保修金，然后又以保修期是建筑工程合理使用年限，或以工程存在質量缺陷為借口，扣留保修金，長期拖欠工程款。一個工程的施工利潤也只有1％-2％，保修金就扣掉3％甚至更多，極為不合理。實施工程質量保險制度后，施工企業就可以用大大少于原交保修金的錢買保修保險，既保護了業主的權益，又減少了施工企業的資金風險和支出。
推行工程質量保險制度是應對我國加入世界貿易組織和開拓國外市場的需要。目前，世界上大多數國家均實行工程質量保險制度。國外建筑企業進入中國市場以及中國建筑企業進入國外市場都要求投保工程質量保險。
推行工程質量保險制度有利于促進工程質量水平的提高，有利于促進企業加強質量管理，塑造品牌。對于施工質量水平差的企業，信用差的企業，按照法規要求在保險公司投保就要付出高額的保費，甚至無人愿意為其承保。長此以往，企業就會在市場競爭中處于不利的地位。這樣將有利于建筑業企業優勝劣汰；有利于發揮“市場配置建筑資源”的基礎性作用；有利于建筑市場信用體系的建立。
推進工程質量保險試點是今后幾年的一項重要工作
基于法國、西班牙、意大利等國家在正式立法強制推行工程質量保險前均經過了較長的自愿試行階段的經驗，根據我國建筑工程質量管理體系的現狀，在我國推行建筑工程質量保險應從試點開始。從今年起擬在北京、天津、重慶、上海、蘭州、成都、深圳、廈門、福州、大連、寧波、連云港11個城市開展試點。
原則上以下三類工程應辦理工程質量保險：一是政府投資的房屋建筑工程，如辦公樓；二是關系社會利益和公眾安全的房屋建筑工程，如商場、體育館、劇院、學校等；三是各類商品住宅工程。通過1～2年的試點，摸索經驗，再全面推行。在未來《建筑法》的修訂中，也力爭把設計責任險、保修保險作為法律制度確立下來。
推行建設工程質量保險制度面臨的問題
目前，工程建設的各類保險普遍存在的問題是保險費率過高，無差別；而賠付偏低（例如上海市1998年-2001年累計投保工程20921個，保費13063萬元，共發生事故292起，死亡323人，賠付613萬元，賠付率4.69％），手續煩瑣，理賠牽涉投保企業過多精力，影響其持續投保的積極性。
保險費沒有計入成本，是當前推行保險制度的一大政策性障礙。國家有關部委將加強協調，爭取盡快突破這一“瓶頸”。
另外，有關企業對工程質量風險沒有足夠的重視，也是影響這一制度推行的因素之一。一些大型企業承擔的高、大、新、特工程，技術含量高，技術創新點較多，相應地技術風險也比較大，投保質量保險，有利于新技術的推廣采用，轉移技術創新帶來的技術風險。
推行建設工程質量保險制度是對我國現行質量管理制度的一次重大改革，工程保險制度和工程擔保制度等的實施對我國工程建設管理體制和機制將帶來根本性的沖擊。因此媒體稱之為“工程建設領域的一場革命”。我們必須以高度的責任感和創新精神，努力完成這一艱巨而重要的任務。