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領導動態
建設部質量安全司副司長徐波在中建協工程建設質量監督分會第三屆常務理事會上的講話
瀏覽次數：1473建設部工程質量安全監督司副司長 徐波
2003年4月17日
非常高興參加監督分會第三屆常務理事會。借今天這個機會我想把司里最近就落實濟南工作會議精神所準備的相關文件和思路向大家做一個介紹，和大家一起研討，便于工作中更好的溝通。
2000年1月30日《質量條例》頒布之后，三年來監督系統的同志做了大量的工作，完成了自身的重大調整。這一調整不但是質量監督站自身工作方式的調整，更是建筑管理體制創新的重要組成部分，是政府職能轉變并調整管理方式的重要體現。在這一改革調整過程中,我們召開了多次研討會，2000年11月在貴陽召開了質量監督工作座談會，提出監督工作要從核驗等級向竣工驗收備案的轉變，由責任主體向監督主體轉變等，要求自2001年起全面實行備案制。2001年4月15日，在鄭州召開的第一屆理事會上，在與《質量條例》配套的文件框架已基本形成的基礎上進一步明確了六個轉變，突出了環境質量的重要性。2001年12月6日，在長沙又召開了一次座談會，當時一個重要背景是部里成立了質量安全司，會上強調了兩個觀念：一個是政府的職能由行業管理向市場監管轉變，當然當時還沒說完全轉變，只是淡化行業管理，即原來由建筑管理司針對施工企業，勘察設計司針對設計企業的條條管理，轉向政府的綜合監管。第二個就是提出監督機構的執法定位問題，即怎么理解質量監督的內涵，監督是一種檢查還是一種執法，檢查是為了執法提供線索，但是如果把手段和目的混淆在一起，那么職能定位就會陷入一種誤區，甚至自己都找不到答案。去年3月26號在溫州召開了第二屆常務理事會，進一步明確質量監督機構的性質和定位以及如何調整管理方式，提出加強不良記錄、建立信用檔案等等，同時，又強調了監督機構經費應該向吃皇糧發展。吃皇糧不僅僅是一個經費來源的變化，更體現了質量監督機構向更明確的監督執法方向發展的方向。去年6月，在華東六省一市的會上提出了比較具體的分析，就是現有的質量監督機構的人員，將來一定程度上可能是一種三分天下的局面。應該講經過這三年大家不斷的研討，不斷的統一認識，提高認識，不斷的把握時代的特征，我們已經很好的完成了這個轉變。我們在這方面走的應該是超前的，比如我們提出的將監督機構里的檢測機構剝離出去這一思路，就很符合去年8月底國務院國發17號文的要求，因此，好多事研究的早，大家把握時代變化規律準確，思想上、行動上就會主動。在統一認識，提高認識，并完成工作方式轉變的基礎上，下一步如何鞏固監督工作深化改革的局面，質量監督機構如何成為一個合格的監督管理類執法機構，我想這就是這次會議上的主題。
如何鞏固改革的成果，或者說如何體現監督執法的性質，以及執法的方式、執法的內容如何實施？根據我們對鄭部長在濟南會上講的五個突破，結合我們質量工作，反復思考，反復琢磨，也經過若干小范圍的醞釀討論，包括最近我也參加了北京、遼寧、河北等省市的質量工作會議，我認為目前第一個大的方面應該抓好三個突破，或者叫三個創新，同時抓好一個重點。
哪三個突破？第一加強對監理單位履行質量責任和義務的監督。這個要求是鄭部長去年在深圳召開的全國工程質量安全監督與行業發展工作會議上明確提出的，當時鄭部長指出，質量監督管理方面有兩個薄弱環節，一個是勘察，一個是監理，今年鄭部長在濟南會議前后也多次講到要抓好對監理履行質量責任義務的監管。《質量條例》明確賦予了監督機構對有關責任主體是否履行其質量責任和義務進行監督，這些責任主體中就包括監理單位。我們以往在體制上往往強調條條管理，習慣于條條管理，一說對監理監管就好像應該監理發證部門從頭管到底，別人再去插手，這個事情就覺的不太妥當，思想上總有這么一個障礙。現在來看這個問題一點不矛盾，把發證審批機構與事后監管部門分設，正符合或形成權力制衡機制，實際上所謂加強對監理履行質量責任義務的監督，正是指加強對其拿到證書后的事后管理，它既不是行業管理，也不是市場準入管理。對監理的監管，主要是查他兩個方面，一是按照《監理規范》及《旁站規定》該做的都做了沒有，這是程序性的；二是做的結果如何，所做的結論與事實符不符，這是實體性的，要通過實體質量的抽查來復核。這次交給會議討論的《關于加強對建設工程監理單位履行質量責任義務監督的規定》，重點突出了檢查監理需要旁站工序的目錄，據我們了解，目前北京、上海、廈門等地已出臺類似規定，并已取得很好的實施效果。
第二個突破就是建立勘察、設計、施工企業質量管理標準。建筑市場監管可以分成兩個層面理解，一個是針對市場秩序方面，我個人理解當前主要是這么幾個突出問題，首先是業主不按基本建設程序辦事，沒有施工許可擅自開工，其次是政府部門搞地區封鎖，正因為有地區封鎖，所以很難形成一種統一、公開、公平的競爭，再是各個責任主體市場競爭當中不正當競爭，如串標、圍標等，至于業主的招標行為，按照現在沿海地區的改革趨勢，政府要監督的可能應該集中在政府投資工程，而且監督方式可能也不一樣。另外一個重要的層面就是加強市場準入與清除方面的監管。現在市場準入條件主要通過資質管理把關，同時政府部門還力圖用它作政策工具來調控行業規模和結構，但在這些目標實現的同時，企業是否具有基本的保證能力，卻沒有突出出來。所以建立質量管理標準就是試圖彌補這方面的不足。這個質量管理標準應該包涵那些內容呢？第一，該標準不是單獨另創建一套質量管理標準的概念，應以ISO9000標準做為制訂質量管理標準的理論起源，是對ISO9000系列的本地化和行業化，并與現行的質量法律、法規緊密結合起來；第二，這個標準實行條文強制，對建筑施工企業質量保證體系提出必須要做到的基本要求，它不同于ISO9000系列標準是由企業自愿申請認證，由第三方中介認證機構發給認證證書，是企業的市場行為，而是由政府部門依據此標準對建筑施工企業質量保證體系的建立、運轉和可信性等方面進行檢查，并將該標準作為建筑施工企業市場準入的必要條件和評價企業質量管理的基本依據，即達不到這個內容，就不能從事建筑生產活動；另外，這個質量管理標準也是政府監管由行業管理向市場監管過渡的重要體現，即從以往采用紅頭文件體要求的行政管理方式，轉向制訂法規，包括技術法規和管理規范作為執法的依據，同時將以往紅頭文件中的那些行之有效的制度或內容變成法規或規范的核心條款，政府部門這時不再以行業大所有者的身份發號施令，而是變成裁判員，即以監管者的身份行使監管職能。
第三個突破就是充分行使質量否決權。當然，行使這項權力，不是為了部門的權力而行使權力，它是保護廣大人民群眾利益的權力，我們一定要用好。行使質量否決權，責任重大，政策性強，既要有使命感和責任心，更要有細致的技術法規和堅實的信息化手段，即各級建設行政主管部門正在建立的質量責任主體不良記錄制度，運用作為建筑市場監管信息系統重要組成部分的質量監督管理信息系統，將違反強制性技術標準，但尚未構成行政處罰的行為進行及時的匯總，作為企業資質年檢合格或不合格的重要依據，切實行使好資質年檢時的質量否決權。
另外一個就是抓好一項重點，即量大面廣的住宅工程。今年在質量工作要點里實際講了三項工作重點：勘察、住宅和環境質量，其中住宅工程質量是涉及到老百姓切身利益的事情，把它抓好了，可以更好地樹立起工程質量監督系統在人民群眾中的形象，抓好住宅工程質量更是體現“三個代表”最直接的一種實踐方式。下一步，我們就抓好住宅質量工作準備做四件事情：搞一次住宅質量普查，也是一次質量狀況的調查，不是執法檢查，質量普查工作的范圍不單是住宅，但是當前要以住宅為主，目前正在做兩項工作，一項是監督分會吳會長正在組織制定單項工程合格與否的評價方法，第二項是我們委托清華大學正在制定一個工程質量狀況宏觀評價指標體系。第二個就是開個現場會，2000年10月在上海開過一次，經過三年的努力，大家做了大量的工作，也取得了非常好的成效，有必要進一步總結經驗，同時提出下一步目標。第三個是出臺一個關于加強住宅工程質量管理的若干意見，指導性的文件，把以往實踐證明行之有效的措施予以總結，把過去散布在有關文件中的內容銜接起來，形成一個綜合性的東西。第四個出臺一個克服住宅質量通病的技術措施或操作規程，當然這個規程是推薦性標準。
第二個大的方面，我們要搞好兩個課題研究。加強理論研究，是部領導多次強調的一個重要工作原則和工作方法。今天我把題出給大家，希望整個系統的同志一起努力，早日拿出答案。第一個題目是如何把握非政府投資工程和政府投資工程質量管理的特點。汪光燾部長指出：按照政府投資工程和非投資工程在管理上的不同需要，要及時調整標準項目及其內容、結構，特別是政府投資工程項目的標準要加快編制。現在看起來，我們過去的很多管理方式，更適應于非政府投資工程，而對政府投資工程可能就不是說竣工備案那么簡單了，因為政府投資工程直接涉及到兩個方面，一方面是為公眾服務的質量，比如路、橋等城市基礎設施，其工程質量涉及到百姓的生活和切身利益；另一方面，政府投資工程用的是社會資源，如何把每一份社會資源利用好，提高投資效益是政府工作的重要目標。所以對非政府投資工程我們只做裁判員，對政府投資工程可能就不僅是裁判員，還必須是運動員了。政府有關部門一方面要從市場監管者的角度，對社會資本投資的工程進行以使用安全、環境質量等涉及到人身財產安全內容的工程質量監督，另一方面對政府投資工程也要以所有者的身份對整個工程加強質量管理。隨著我國公共財政體制的建立，政府的投資將從一般競爭性的或是經營性的領域退出來更多的用于公眾服務，如何提高政府投資工程的質量，直接涉及到市民對政府的信任，直接涉及到城市政府為每一個市民提供的公共服務的服務質量。因此我們必須加強這一方面的工作，目前北京監督站就成立了奧運工程和基礎設施監督室。
第二個題目是如何建立一個統一的執法監管體系。監督機構以前所做的工作偏重于實物質量的檢查，對監督的理解比較多的局限在工序質量的檢查上，經過三年的調整，大多數監督機構已經非常重視對責任主體履行質量責任和義務，即我們平時強調的質量行為方面的監督。因為《質量條例》共8章，除掉總則和法則，責任主體的質量責任和義務，包括保修責任就占了5/6，剩下一章就是規定監督主體的責任和任務。這些工程質量責任主體大概分成二個層次，一個層次就是前面提到的包括監理、施工圖審查機構、工程質量檢測機構，它是以第三方鑒證審查為主要責任的中介機構，而且這三類機構都有其法定的質量責任和義務。雖然《質量條例》里沒有明確施工圖審查機構的責任，但是我們馬上要出臺一個施工圖審查管理辦法，將會明確這一點。針對工程質量檢測機構也準備以部令的方式出臺一個管理規定，明確其法定責任義務。第二個層次的責任主體就是勘察、設計、施工企業，它們生產有形產品，勘察設計文件也可以理解為一種具體的產品，它要對自己生產的產品負直接的生產責任，所以我們要求這些企業要建立質量管理標準。
隨著監督性質、監督內容和監督方式的調整，必須建立起包括監督執法、中介鑒證責任、直接生產責任三個層次的監管責任體系，必須充分發揮施工圖審查機構、工程監理機構、質量檢測機構等中介組織的鑒證審查作用，并通過核查其“做了沒有，做的結果怎么樣”，檢查其履行質量責任的情況。這些機構在一定程度上可以理解為特殊的中介機構。一方面它和政府執法監督部門的關系既是執法部門的輔助力量，即它的鑒證結論成為執法，特別是對違背強制性技術標準行為處罰的技術依據，同時又是監督管理部門的監督管理對象，即監督它是否履行法定質量責任義務；另一方面它跟直接生產的責任主體，即勘察、設計、施工等既是委托與被委托的一種民事合同關系，同時它又遵守自身職業道德、遵守法定質量責任義務，客觀地出具檢測報告、施工圖審查報告和監理報告等，這個結論應該是客觀的、公正的、獨立的，它不能因為接受委托而結論也聽委托方的，實際上也構成一種間接的技術方面的監督與被監督的關系。
強調對履行質量責任的監督，并不要忽視對實體質量的監督，相反，還要同時加強對實體質量的檢查，使之成為復核中介機構是否認真履行職責的重要手段，即在檢查中介機構質量行為和檢查實體質量之間建立起有機的聯系。
監督機構的性質定位走向，在去年討論監督管理規定部令時汪部長已經講的很明確。明確監督機構的事業單位性質，對我們來講其重要意義不在于現在，而是指在下一步事業單位改革中，現有的事業單位有的走向企業化，有的走向受政府委托照章辦事的辦事執行機構，有的成為受政府部門委托的執法執行機構，納入政府公務員系列管理或者準公務員管理。監督機構應該是爭取成為后者，走向監督管理類。
有一點我也順便在這兒提醒大家，要全面理解有些出國考察報告中經常提到的“政府認可的第三方強制性監督”這句話的含義。這句話實際上可以理解為包含了三層含義：強制指這是法律或法規規定的，必須做的行為；但監督的主體是第三方的中介機構，這時的監督實際上更應該翻譯成檢查；政府認可表示對中介機構的能力的認可和對其是否履行法定責任的認可或監督，這時的監督就是執法，執法的對象則不但對中介機構不履行法定責任的行為，還包括中介機構履行法定職責中發現的生產責任主體的違法違規行為。因此，監督機構應該盡快轉向“政府”這個字眼的內容上去，當然有些同志愿意做中介機構的工作，那也就按151號文的精神去做了。如果既想行使政府的職能，又想干著中介機構的事情，可能就是熊掌與魚不可兼得了。實際上已經開始的事業單位改革和公共財政體制的建立也不允許這種情況存在。我看應該如同廈門同志所講的，“有為才有位”，只有認真執法，行使了政府應該行使的職能，那你的位置才會突顯，所以這次會議通過把這幾年許多質監機構如何發揮好監督執法作用的經驗和做法互相進行交流，互相啟發什么樣的路是走的通的，而且，只有走出來才會感到一種能充分發揮自己作用的自由，按照哲學上的說法，超越了矛盾才會達到自由狀況。
第四個大的方面繼續抓好執法工作，同時加強引導工作，特別是以技術標準為引導手段。要組織本地區有關單位總結制定技術操作規程，開展職工技術培訓等來引導行業發展，提高工程質量水平
我國正面臨著一個轉型期，經濟結構在轉型，社會結構在轉型，在轉型期間，一方面政府要從某些領域退出來，減少審批事項，糾正重審批、輕管理，甚至以審批代管理的傾向，將必要的前置審批同運行過程中的嚴密監管結合起來，國務院已經公布了第一批取消行政審批的名目，第二批也已通過論證；另一方面也要對涉及公眾利益的，也就是按照現在大家提到的彌補市場失靈的職能，對比如環保、質量、建筑生產安全等方面要加強監管。但在進一步強化監管的同時，還要積極培育行業協會以及其它的社會力量，加強政府的引導作用，提高行業素質，促進行業優化升級，從而提高工程質量水平。在這項工作中也有幾個要點。一是通過標準的制定來促進技術發展，從而提高質量水平，比如制定操作規程、開展培訓工作，這都是一些很好的引導手段。再如，建設部發布了一系列的建筑材料淘汰的通告，也是從另一個角度來推進技術發展；二是運用一些市場化的手段來提高工程質量。這一次在全國的質量安全工作會上，正式提出推進工程質量保險，目前設計行業中的職業責任險已經在上海、北京、深圳開始試點，下一步將在更大的范圍內推廣。同時也在和保監會積極合作，制定工程質量保證保險的條款，也將進行城市試點，利用市場化的手段調整質量責任關系；三是政府要服務于企業，特別是消除束縛企業結構調整或是行業發展的政策，打通施工與設計的環節、土木工程和房屋工程之間的環節、國內市場與國際市場的環節，使建設要素通過市場的配置作用能夠更好的自由流動，從而促使建筑業結構調整和優化升級，不斷提升工程品質。
第五個方面，監督系統要繼續加強精神文明建設，要把精神文明建設做為考核質量監督機構主要內容之一。去年我們和部精神文明辦搞了一次評比活動，評比條件強調了執法力度、人員素質、推行電子政務等幾個主題，起到了比較好的示范帶動效果。監督系統的精神文明建設，要結合學習鄭培民同志事跡，主要抓好兩個方面，一是樹立正確的權力觀，監督系統沒有行政審批權，不發證，也不搞具體的行政審批，但有對違法違規行為查處的權力，更多的是體現保護消費者利益的權力，因此，這個權力某種程度上更是一份責任，該查處的不查處就是我們的失職。第二是樹立正確的利益觀，也就是說我們制定任何政策，決不能從我們個人或小團體的利益出發，而要看這個政策是不是符合老百姓的利益，符合社會的利益，符合最廣大人民的利益，比如對住宅工程質量我們給予了足夠重視沒有，對群眾的投訴持一個什么態度等等，都是我們為人民服務精神的試金石。
黨的“十六大”提出了全面建設小康社會的發展目標，城鎮化是實現小康的重要途徑，那么如何發揮我們工程質量監督戰線在推進城鎮化中的作用，我們的任務是艱巨而光榮的，各級工程質量監督機構要與時俱進，不斷創新，為全面建設小康社會做出應有的貢獻。