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領導動態
許德立副省長在我省貫徹全國進一步治理整頓土地市場秩序電視電話會議上的講話（摘錄）
瀏覽次數：1791二○○三年二月二十日
經國務院批準召開的全國進一步治理整頓土地市場秩序的電視電話會議，會議的內容非常重要，會議的任務很明確，全省必須認真貫徹落實這次全國電視電話會議精神，結合我省實際，進一步做好我省土地市場的治理整頓工作。下面我講三方面的意見。
一、我省土地市場管理秩序總的情況是好的
近年來，我省堅決貫徹落實黨中央、國務院的工作部署，按照朱镕基總理的要求，嚴格規范和執行招投標制度，大力推行經營性土地使用權出讓招標拍賣、建設工程項目公開招標投標、政府采購、產權交易進入市場等四項制度，狠抓有形土地市場建設工作，把整治和規范經營性房地產用地作為整治和規范市場秩序的重點工作來抓，在全國率先制定頒布了《廣東省土地使用權交易市場管理規定》，并深入開展全省性的有形土地市場專項檢查和執法檢查，較好地整頓和規范了土地市場，省土地市場管理秩序總的來說是好的。主要表現在以下幾個方面：
（一）堅決執行土地用途管制制度和土地利用總體規劃，為國民經濟和社會發展提供了強有力的用地保障。從２０００年開始，我省把全面實施土地用途管制和土地利用總體規劃、保護耕地、實現耕地占補平衡作為國土資源管理的重中之重來抓。并根據我省國土資源管理的實際情況，進行“三個調整”，即建設用地指標的區域調整、年度調整以及珠江三角洲土地利用總體規劃的調整； 狠抓“三個盤活”，即盤活閑置土地、盤活集體建設用地、盤活國有劃撥土地。同時，建立了配套的規劃管理制度。通過這些措施使各級領導樹立了按規劃用地的觀念，土地使用者樹立了靠規劃指導用地的思想，國土資源管理部門樹立了建設用地要規劃把關的觀念。大部分市、縣建立了項目用地預審制度和建設用地審批時規劃部門參加會審的制度，切實對耕地占補平衡的落實進行把關。總體上看，規劃在保障重點項目建設用地，控制一般用地，保護耕地中發揮了愈來愈重要的作用，
較好地保障了全省１４８個重點工程用地、城市化進程建設用地和珠江三角洲率先基本實現現代化用地的需要。通過加強用地預審和計劃管理，控制一般性用地規模，促使“城鎮進圈、工業進園、農宅進村”，土地利用更趨合理，節約了用地，保護了耕地，改善了環境景觀。對于國家和省的重點項目，除在計劃指標重點保障外，還通過年度調整、區域之間調整以及土地利用總體規劃的局部調整來保障用地，形成了一套宏觀調控的有效機制，為我省推進工業化進程、人民生活改善和城市建設提供用地保障，有力地支持了全省經濟、社會的持續發展。
（二）土地市場運作不斷規范。各地黨委、政府對有形土地市場建設十分重視，紀檢、監察和國土資源管理部門都將有形土地市場建設作為一項重要的政治任務來抓，依法管理，不斷規范。目前各地已按省委、省政府的要求建立了土地交易機構，并在此基礎上狠抓配套設施、規章制度、隊伍建設和交易活動的管理。全省現已建立土地交易機構１１４個，配備人員編制８９０人，場所面積３萬多平方米。部分市、縣政府結合本地實際制定了《有形土地市場管理規定》，規范有形土地市場的運作。各地土地交易機構都制定了土地交易指南、交易程序、服務承諾、內部監督管理等規章制度，規范土地交易行為。去年出臺并于１２月１日正式實施的《廣東省土地使用權交易市場管理規定》，為我省有形土地市場規范運作提供了法律保障。實踐證明，我省有形土地市場建設已逐步走上規范管理的軌道，并取得了良好的政治、經濟和社會效益，受到人民群眾的歡迎。據不完
全統計，１９９８年省政府第３９號令頒布實施后，全省各地對城市規劃區內新增的經營性房地產項目用地一律采用招標拍賣方式出讓。１９９８年８月１日以來，全省共招標、拍賣、掛牌出讓土地使用權１３８６宗，面積１４５２公頃，政府獲取地價款１７９億元。 各地土地使用權轉讓基本實現了進場公開交易。２００１年以來，全省進場轉讓的土地使用權５２３９１宗，面積５８４５公頃，其中以招標、拍賣、掛牌公開交易８６３１宗，面積１３９８公頃。
（三）土地市場管理秩序不斷好轉。去年以來，我省先后開展了房地產開發項目用地情況調查，組織對全省１９９９－２００１年內經營性房地產項目用地情況進行全面清查，對１９９８年８月１日以來已辦理和正在辦理出讓手續的經營性用地進行逐宗登記和對照檢查，并對廣州、深圳、佛山、韶關、清遠、肇慶、惠州、河源、潮州、湛江、茂名、云浮等１２個市的經營性房地產用地招投標專項檢查情況進行抽查。檢查結果，全省沒有發生明顯違反省政府３９號令出讓經
營性房地產用地的行為，招標拍賣出讓經營性房地產用地在我省已形成制度，并取得良好的經濟效益和社會效益。與此同時，我省還廣泛利用衛星遙感監測等技術手段，開展土地執法檢查。通過對廣州、湛江兩市２０００年１０月至２００１年１０月衛星遙感監測的變化圖斑開展執法檢查表明，與上年衛片執法檢查情況比較，廣州市違法用地宗數和面積分別下降了１０％和５７％，湛江市違法用地宗數和面積分別下降２７．１％和５８％。土地執法監察的日益加強，有力地推動了全省土地市場管理秩序的不斷好轉。目前，我省土地市場已實現了“三個轉變”：一是用地觀念由“找市長”向“找市場”轉變；二是土地供應由行政審批向市場配置轉變；三是土地交易由無序操作向規范運作轉變。公正、公平、公開的有形土地市場的建立，有力地促進了生產要素市場的培育和發展，加快了城市基礎設施建設，支持了國有、集體企業的改革，建立起防范和抵御腐敗的一道屏障，并對進一步提高我省土地資源可持續利用的保障能力，建立和完善社會主義生產要素市場體系，促進國民經濟和社會各項事業的健康發展發揮了積極作用。
二、要高度重視土地市場存在的問題
土地市場的發展和規范是一個漸進的過程。盡管近幾年我省土地市場管理取得一定的成績，但市場發育和經濟發展不斷對土地市場提出新的要求。必須高度重視土地市場存在的突出問題，有針對性地給予解決，使我省的土地市場進一步規范化。當前我省土地市場存在的主要問題是：
（一）土地利用總體規劃滯后。土地利用總體規劃和計劃是兼顧當前和長遠、統籌安排各種用地、控制土地供應總量的重要保障。加強規劃、計劃管理，是協調經濟發展和土地資源保護的前提。幾年來，我省依法編制和實施土地利用總體規劃，全面實行用途管制并把編制和實施土地利用總體規劃作為貫徹新《土地管理法》的重要舉措之一。１９９９年１０月２１日經國務院批準開始實施《廣東省土地利用總體規劃（１９９７－２０１０年）》，以及以此為依據編制的市、縣、鄉（鎮）三級土地利用總體規劃開始實施，為我省全面實施土地用途管制，合理控制城鎮建設用地規模，做好土地資源利用和保護工作，為經濟發展提供扎實的資源保障支撐奠定了的基礎。但是，隨著全省各地工業化、農業產業化和城鎮化進程不斷提速，原來制定的土地利用規劃已經不適應社會經濟快速發展的要求。各地的城鎮建設、各類園區建設、基礎設施建設用地也將隨之大量增加，給
我省原來的土地利用規劃帶來很大壓力。
（二）土地市場調控手段未盡發揮。一是一些地方政府宏觀調控用地總量的意識不夠，用地計劃性不強。特別是有些地方政府急于消化利用閑置地，將存量建設用地盲目出讓用于開發房地產，導致土地利用結構和社會經濟發展失衡。二是協議出讓經營性房地產項目用地的比例仍較高，一些地方１９９８年８月１日以前確定的經營性房地產項目用地未辦理出讓手續的較多；對原已劃撥或出讓的土地改變用途為經營性房地產用地，由于對現行的政策法規理解不到位，認識不統一，也多數采用了協議出讓方式，影響了有形土地市場的公平運作。三是開發商手中掌握的尚未開發建設土地仍然較多，加上原有非經營性建設用地轉為經營性用地的沖擊，使土地市場供求失衡。相當部分地區，尤其是山區和東西兩翼招標拍賣土地“有場無市”。四是土地市場信息服務滯后，覆蓋全省的土地市場信息系統尚未建立，不能及時、準確、完整發布土地市場行情信息和用地政策法規
信息，房地產開發投資未能得到有效的宏觀調控和合理引導。
（三）違法用地的現象依然較為突出。一是違法用地行為時有發生，有的地區仍比較嚴重。自新《土地管理法》實施以來，我省不斷加大預防違法用地行為的力度，大力查處各類違法案件，違法行為得到了有效遏制，但新發生的違法行為仍屢禁不止。個別地方低價出讓土地，甚至壓低補償標準損害農民利益，上報與實施搞兩個標準。一些地方非法占地、非法轉讓土地問題仍比較突出。去年衛片執法檢查發現，在新增建設用地中，合法用地７７５宗，面積３９５３８．７畝， 占新增建設用地宗數和面積的８１％和９３％；違法用地１８２宗，面積３０８４．６畝，占新增建設用地宗數和面積的１９％和７％。違法主體主要為鄉、鎮和農村集體經濟組織以及村民，違法用地性質以未批先用為主。二是執法軟弱問題仍未從根本上得到解決。主要表現為對違法案件，尤其是對市、縣政府及部門的違法行為，往往是調查容易處理難，處理上失之于寬、以罰代法、軟弱
無力。三是執法監察缺乏應有的保障。執法監察隊伍還不夠健全，執法監察經費缺乏保證，執法監察裝備落后，執法人員的素質不高，土地管理的法規和制度難以落實到位。
我省土地市場存在的這些問題，既有長期遺留尚未解決好的，也有市場發育和經濟發展中新出現的。這些問題如不及時加以解決，將會浪費寶貴資源，制約市場建設，最終影響到全省經濟、社會的持續快速健康發展。因此，必須高度重視這些問題，按照十六大的精神，與時俱進，開拓創新，從實際出發，切實加以解決。
三、加強領導，加大整治力度，進一步規范我省土地市場秩序
（一）加強領導，明確責任。各級黨委、政府要充分認識到，土地市場是社會主義市場體系的重要組成部分，進一步整頓和規范土地市場秩序，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，是建立和完善社會主義市場經濟體制的重要內容，是保障經濟、社會持續快速健康發展的客觀需要，是維護和實現廣大人民群眾根本利益的重要保證，也是實踐“三個代表”重要思想的具體體現。必須切實加強領導，把治理整頓土地市場秩序工作作為重點工作來抓，全面貫徹落實好國家的統一部署。要明確進一步整頓規范土地市場秩序的指導思想，把握好治理整頓工作的基本原則：自查為主、突出重點、重在整改、區別對待。計劃、經貿、財政、審計、監察、建設、法制等部門要積極支持和配合國土資源部門，通力合作，齊抓共管，共同搞好治理整頓土地市場秩序的工作。各級國土資源部門要按照這次全國電視電話會議的精神和要求，嚴格按照整頓的范圍、內容、重點以及工作方
法、步驟和期限，開展工作。在實際工作中要嚴肅執法、依法行政，切實解決目前土地市場存在的不規范問題。各級國土資源管理部門要成立領導機構和工作機構，一把手要親自抓，負總責，嚴格按照國家《進一步治理整頓土地市場秩序工作方案》，結合本地實際，制定具體措施，周密部署，精心組織，嚴格實施，狠抓落實。
（二）突出重點，抓出實效。一要重點調整完善我省土地利用總體規劃，使土地利用總體規劃適應經濟快速發展的用地需求，并嚴格按照土地利用規劃控制各類用地。這是當前要解決的緊迫問題。二要繼續做好《廣東省土地使用權交易市場管理規定》的貫徹落實工作，繼續加大力度抓好土地使用權進場公開交易和配套規章制度的建設，規范土地使用權交易的運作程序，制定全省土地使用權轉讓合同范本，建立土地市場的監督檢查機制。要加強對經營性用地的管理，制定經營性房地產項目用地計劃的編制和下達辦法，實行經營性房地產項目用地總量控制。要加強地價管理，規范地價評估行業，調整公布全省基準地價，繼續做好農地分等定級工作，加強土地出讓價格的評估和管理。要完善土地利用管理信息系統建設，盡快形成全省土地利用管理信息網絡，定期向社會公布每年的供地年度計劃、可供出讓的地塊、政府儲備的土地狀況、政府出讓土地等信息。實行土
地登記公開查詢制度。今后，經營性房地產開發用地供應要與城市規劃相銜接，先規劃，后用地，對未列入城市近期建設規劃、沒有編制控制性詳細規劃的地塊，一律不得出讓。從現在起，經營性房地產項目用地實行計劃管理，各地應根據當地土地利用總體規劃、社會經濟發展規劃、城市規劃、土地利用年度計劃及房地產市場運行狀況制訂年度經營性房地產項目用地計劃，報省人民政府批準后實施。所有經營性房地產項目用地均應納入計劃管理，未經審批機關批準，不得突破計
劃控制指標。各市、縣的年度經營性房地產項目用地計劃應落實到具體地塊，并編制好控制性詳細規劃，向社會公布，接受社會監督。三要規范集體土地流轉和各類園區用地審批。省政府近期將下發通知，明確集體建設用地流轉的原則和范圍，規范集體建設用地流轉行為。各地要加快集體土地流轉試點，今后，只有符合規劃并經依法批準的農民集體建設用地方可流轉，不得借“流轉”之名，擅自將集體所有的農用地和未利用地變為建設用地。要切實保護農民土地財產權，規范集體建設用地秩序，切實杜絕集體建設用地流轉過程中的違法行為。要認真清理各類園區建設的用地情況，嚴禁違規供應各類園區用地，園區用地必須符合土地利用總體規劃，切實把園區建設納入法制化管理軌道。四要建立完善土地收購儲備制度，將可以依法收回或收購的閑置土地、存量建設用地收回或收購統一納入政府土地儲備庫，按計劃重新配置，以發揮土地資源的最大利用效益。省政府
正在研究全省土地收購儲備工作的總體要求、范圍、組織架構、運作原則和方式、資金來源及籌措辦法、監管制度等。土地收購儲備制度的關鍵在強化實施用地規劃，使政府能按市場原則調控土地市場，經營土地資源，增加土地收益，真正實現“一個龍頭供水”。土地收購儲備的啟動資金可以在土地出讓收入中安排解決。
(三)嚴格執法，加強監管。當前要突出解決土地市場存在的有法不依，執法不嚴，政策措施落實不到位的問題。對國家三令五申、明令禁止的違規行為，要嚴厲查處，切實做到有法必依，執法必嚴，違法必究。特別需要強調的是，要對違法違規行為責任人進行黨紀政紀處分，這一點請各級黨委、政府和紀檢、監察部門大力配合和支持國土資源管理部門的工作。省國土資源廳在今年“６．２５”全國土地日時，可以選定幾宗典型違法違規案例公開曝光，以起到警示的作用。各級
國土資源執法監察部門，要進一步完善土地市場監督機制，加大監管力度，把嚴格依法行政作為執法監察的一項重要內容，對本地的土地市場依法行政情況作一次專項檢查，形成查處土地違法案件的高壓態勢。當前整頓和查處的重點是：違反規劃設立各種名目開發園區，園區用地未經批準非法占地行為；擅自租用農村集體農業用地搞非農建設，規避農地轉用審批行為；轉讓土地使用權不進入有形土地市場交易行為；協議或低價出讓國有土地造成國有土地資產流失行為等。國土資源廳和監察廳在今年內聯合開展一次專項檢查，確保規范和維護土地市場秩序落到實處。
（四）抓好制度建設，規范行政行為。各級政府要按照社會主義市場經濟發展的客觀要求，進一步完善政府職能部門的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能，減少和規范行政審批，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規范、運作協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體系。在此過程中，需要特別重申的是，法定的土地審批權不得擅自下放。國外的成功經驗告訴我們，土地任何時候都是政府掌握和調控的重要資源。建立與社會主義市場經濟體制相適應的土地市場新秩序，關鍵在完善制度和法規建設，規范審批程序和依法行政。各級國土資源管理部門要進一步完善土地市場制度建設，建立土地市場管理信息系統，全面健全和推行適合土地市場管理特點的內部會審、政務公開、窗口辦公、責任追究制度，確保行政行為的依法規范。