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領導動態
省長黃華華在2003年全省建設工作會議上的講話
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2003年2月20日
開拓創新，探索有廣東特色的城鎮化道路
同志們：
春節剛過，省政府就決定召開全省建設工作會議，把各市主管城建工作的副市長、建設系統有關部門的領導和省直有關部門的領導都請來參加這次會議，說明這次會議非常重要。這次會議不僅僅是總結去年的建設工作，研究部署今年的建設工作，而且更主要的是把各級政府和有關部門特別是各級建設部門的工作思想統一到黨的十六大、省委九屆二次全會和全國建設工作會議的精神上來，高度重視城鎮化工作，把實施城鎮化戰略作為當前和今后我省城鄉經濟和社會發展的一項極其重要的任務來抓。對于全省建設工作如何抓，應勛同志還將作報告，德立同志還將作部署，請大家認真抓好落實。下面，我著重就探索有廣東特色的城鎮化道路問題，談幾點意見。
一、城鎮化是個大戰略
十六大報告提出：“農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，是工業化和現代化的必然趨勢。要逐步提高城鎮化水平，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路”。這一論述闡明了我國城鎮化發展的歷史趨勢和基本原則，為我國的城鎮化進程進一步指明了方向。城鎮化是全面建設小康社會和率先基本實現社會主義現代化的大戰略。省政府已把推進城鎮化作為今年重點要抓的十件大事之一。廣東經濟社會要有新的發展，有質的飛躍，要在下一輪競爭中取得主動，必須順勢應時，加快推進城鎮化進程。
第一，推進城鎮化是解決“三農”問題的必由之路。省委、省政府提出解決“三農”問題的主要出路是推進農業產業化、農村工業化和農村城鎮化，最根本的是要組織、引導農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移。大力推進城鎮化既為農村勞動力的轉移提供了出路，有效增加農民收入，也促進了城鎮規模擴大和二、三產業的發展，更為農業產業化的推進創造了條件。
第二，推進城鎮化是對國民經濟結構進行戰略性調整的內在要求。國家《“十五”計劃綱要》指出，我國已經進入必須通過結構調整才能促進經濟發展的階段，這是一個非常重要的判斷。我省城鎮化進程滯后，不僅限制了只能以其為載體的第三產業的發展，弱化了城市功能，使制造業無法充分分享城市本應具有的聚集效益和規模效益，而且削弱了產業結構轉移對就業尤其是對農村勞動力就業的吸納能力。這是造成我省國民經濟整體效益不高的重要原因之一。這就要求我們必須通過推進城鎮化來調整國民經濟結構。同時，城鎮化還可以促使工業集聚發展，優化工業產業結構，使我省原來以外延擴張型為主的工業化道路轉變為以內涵集聚型為主的工業化道路。
第三，推進城鎮化可以形成巨大的市場潛力，擴大內需，促進國民經濟發展。加快城鄉建設，推進城鎮化進程，既擴大投資需求，也擴大消費需求，這是一個新的需求增長點。推進城鎮化，需要大力加強城市基礎設施建設，這將拉動投資需求，擴大就業需求，從而為經濟增長提供動力。在城鎮化的過程中，居民向城鎮的集聚將擴大房地產市場的需求，從而拉動房地產投資需求。而進入城鎮的居民產生新的消費需求，如汽車、信息產品、服務產品等，為市場擴張創造條件。統計數據表明，城鎮居民的消費水平是農村居民的幾倍，如果通過推進城鎮化，改變農民的生活習慣和消費方式，讓農村的消費水平達到和按照城市的水平，增加的購買力是十分可觀的。
第四，推進城鎮化是實現可持續發展的關鍵。城鎮的基礎設施規模效益功能對環境保護極為重要，在廢水和垃圾處置方面尤為如此。如果居住過于分散，居住點規模過小，那么環境污染的有效治理難度將大大增加，對土地資源的浪費也十分嚴重。較高的城鎮化程度不僅能夠節約耕地，也節約其他類型的土地，由此產生的生態效益是多方面的。除了能改善人類的居住環境外，還能使生物多樣性得到有效的保護。此外，作坊式、家庭式的小工業遍地開花，也是造成環境污染、資源破壞的主要原因。只有通過推進城鎮化，促使工業集聚發展，并通過統一規劃建設高水平的工業園區，才能把工業化對環境帶來的不良影響限制在一定的區域，降低到最低的限度，還廣大的鄉村于綠色的本來面目。
目前，我省城鎮化水平按“五普”口徑統計已達到55%左右，人均GDP達1600多美元，已具備了加快城鎮化步伐的條件和時機。根據世界其他國家的經驗，已經進入城鎮化的加速發展階段。我們在提高城鎮化水平的同時，更要注意提高城鎮化的質量，完善城鎮功能，改善城鎮環境，提高市民的文明程度，避免盲目追求擴大城鎮規模和用地規模，盲目建設和重復建設，保證城鎮的協調和可持續發展。總之，加快城鎮化是我省全面建設小康社會，率先基本實現社會主義現代化的迫切需要。各級黨委、政府要從貫徹十六大精神，實踐“三個代表”重要思想的高度，充分認識這一問題的緊迫性和重要性，以率先基本實現現代化為總任務、總目標，加快推進城鎮化進程。
二、與時俱進，開拓創新，探索有廣東特色的城鎮化道路
江澤民同志在十六大報告中指出，創新是一個民族進步的靈魂，是一個國家興旺發達的不竭動力，也是一個政黨永葆生機的源泉。廣東要加快城鎮化進程，離不開觀念創新、體制創新。廣東改革開放二十多年取得的成就，除了地緣優勢、政策優勢外，我看還有一個重要經驗，就是我們勇于開拓創新，敢為天下先。今天，我們要繼續保持這種創新精神，千萬不能驕傲自滿，固步自封。
（一）城鎮化發展政策要創新
城鎮化是經濟社會運動的一個系統工程，需要全社會的力量來共同推動。雖然其基本特征是農村人口向城鎮轉移，但轉移過程中直接關系到城鎮勞動力就業、產業結構和空間布局調整、基礎設施建設和管理、資源合理開發利用與可持續發展等一系列問題，必須統籌規劃、協調配套，創造有利于城鎮化發展的政策環境。這些政策包括戶籍管理、投融資體制、土地管理、行政區劃調整、財政管理體制、社會保障、項目審批體制等眾多領域，涉及公安、計劃、建設、國土、民政、財政、教育、勞動、社會保障等多個部門。當前，我省在推進城鎮化過程中存在很多體制上、政策上的障礙，比較突出的如城鎮發展對土地的需求與用地指標不足的矛盾，基礎設施不足與重復建設、使用效益低下的矛盾，降低戶口進入城鎮門檻但部分地區農轉非意愿不強的矛盾，城鎮聚集外來人口數量大但其素質不高、生活質量較低的矛盾等等。這些矛盾怎么解決？這就要求我們從實際出發，積極進行探索，用改革的辦法解決問題。因此，各地、各部門要積極探索，大膽創新，打破束縛城鎮化的政策上、體制上的障礙，為先進生產力的發展，為城鎮化的發展，為整個經濟社會的發展創造更加寬松的環境。
（二）城鄉規劃管理體制要創新
規劃是城市的靈魂，沒有規劃的建設就是亂建設。當前，規劃的編制工作也要體現與時俱進，要適應城鎮化發展的要求，適應市場經濟條件下城市競爭的要求，增加規劃的科學性、可操作性和適應性。現在的主要問題不是沒有規劃，而是沒有嚴格執行規劃。領導干部、權力部門等干預規劃、帶頭違反規劃的現象還相當普遍。因此，建立規劃實施的監督機制，保障規劃依法實施，是推進城鎮化各項工作的重要基礎。去年，國務院專門下發了《關于加強城鄉規劃監督管理的通知》，省政府在轉發文中也提出：“要建立和完善城鄉規劃管理監督制度，形成完善的行政檢查、行政糾正和行政責任追究機制，強化對城鄉規劃實施情況的督查工作。”如何創新規劃體制，完善城鄉規劃體系，建立有效的規劃實施監督機制，我省要加緊研究和實踐。這方面深圳市積累了一定的經驗，如成立城市規劃委員會、實行“法定圖則”等，對規劃嚴格依法實施起到積極的推動作用，可以加以總結推廣，必要的話，可由省政府提請省人大立法實施。
（三）區域協調發展機制要創新
區域協調發展已被省第九次黨代會列為我省四大發展戰略之一。它包含兩層意思，一個是不同區域之間的協調發展，一個是區域內的城鄉之間、城鎮之間的協調發展。廣東是全國的經濟大省，但經濟總量主要集中在珠江三角洲，珠江三角洲、東西兩翼和粵北山區的差距也有擴大的趨勢。為了解決這一問題，省委、省政府去年召開了全省山區工作會議，作出了《關于加快山區發展的決定》，省財政每年加大投入，全面加快山區的交通、能源、水利、電信等基礎設施建設，促進區域協調發展，以縮小區域差別，增強廣東的發展后勁。同時，實現區域協調發展，尤其要注重在欠發達地區大力推進城鎮化和工業化，發揮資源優勢，促進生產要素集聚，優化資源配置，千方百計壯大縣域經濟，加快發展步伐。
珠江三角洲已發展成為中國最有活力的城市群之一，其內部的區域協調發展問題也十分突出。在珠江三角洲，城鎮化程度較高，人口、產業高度集聚，在空間上是一個連續分布的整體，客觀上要求基礎設施具有連續性和完整性，產業具有互補性，資源利用和環境保護具有協調性。而這一系列問題不是單個城市能夠獨立解決的，只有從更大區域整體的角度才能夠獲得滿意的答案。珠江三角洲的規劃已不能再是某個單一城市的規劃，而應是多個層面上相互影響密切的行政單元間通過制定共同的城鎮協調發展目標、發展政策，實現協調發展的過程。因此，區域統一規劃發展顯得尤為迫切。當前的重點是實現城鎮之間分工合作、協同發展，實現區域基礎設施共建、共享，提高基礎設施的效能。建設部部長汪光燾準備于近期親自帶隊進駐珠江三角洲進行調查研究，提出珠江三角洲城市群協調發展的機制和對策。建設部從更宏觀的角度、更高的高度對珠江三角洲的發展進行指導，是對我省推進城鎮化工作的大力支持，我省省直各有關部門和各有關市要全力配合建設部開展工作。
（四）城市建設體制要創新
城市建設體制包括城市建設投融資體制、市政公用事業體制等，改革的步伐要加快。這方面浙江、江蘇和上海等華東省市的經驗值得我們學習、借鑒。去年，浙江一家民營企業投資32億元，購買了滬杭高速公路全線經營權，經營期限為30年。這是浙江民營企業投資大型基礎設施建設的一個新動向，也是華東地區基礎設施建設吸引社會資金的一個創舉。最近，江蘇省政府出臺了一項決定，允許社會組建作業公司，進一步開放經營市場和作業市場。今后，城市供水、供氣、供熱、公共客運、污水處理、垃圾處理等具有自然壟斷性的行業，應當實行特許經營，鼓勵有資質的企業通過公開競標獲取特許經營權。而城市市政公用工程和設施的設計、施工、材料設備供應以及市政設施維護、城市綠化養護，道路清掃、垃圾清運、公廁保潔等作業公司，通過公開競爭承接作業任務。這意味著個人可入股市政公用事業。上海市則在推進城市綠化方面有了新舉措。政府劃出一塊地，進行平整和整體規劃后，向社會公開招標。中標的企業和個人可以在這塊地上的一定范圍內，自己出資購買樹苗，自己種植，自己養護、管理，到一定期限后除保留三分之一的樹木不得砍伐并歸政府所有外，其余三分之二的樹木可以砍伐后出賣，獲取投資回報。在這個經營期限之后，政府獲得三分之一的樹木，其余空地又進行招標，如此反復，最終政府可以免去大筆投入而獲得整塊綠地的所有權，而社會也多了一個投資渠道，形成一個“雙贏”的局面。原計劃政府需投入幾十億元的綠化，由于民間資金的介入，政府只投入了1.7億元的前期啟動資金。我省各地要進一步解放思想，樹立“經營城市”的觀念，大膽創新，借鑒發達國家和兄弟省市的成功經驗，加快城市建設體制改革步伐，積極實施 “市場化、產業化、多元化、規模化、一體化”的“五化”改革。各地要對此進行深化，積極探索，積累經驗，互相學習，互相促進，取得成效。
（五）小城鎮建設體制要創新
我省目前仍有近七成人口屬于農業人口，要加快農業人口向非農業人口轉移，促進農村剩余勞動力向城鎮集中，小城鎮的作用不容忽視。
小城鎮量大面廣，是城鎮體系的重要支撐。加快城鎮化進程，必須高度重視小城鎮的發展。要圍繞增強特大城市和大城市的集聚輻射功能，發展一批中小城市和小城鎮。當前特別要集中力量抓好縣城和中心鎮建設。發展中心鎮，要科學規劃、合理布局，充分發揮現有城鎮的潛力，提高資源配置效益，防止亂占耕地和破壞生態環境，要同發展鄉鎮企業、民營企業和農村服務業相結合。要努力建成一批布局合理、功能齊全、設施完善、環境優美、經濟發達，富有地方特色和風貌的具有較強輻射和帶動能力的農村區域經濟文化中心。
省委、省政府對發展中心鎮十分重視。目前，我省已核定了265個中心鎮，支持中心鎮加快發展的政策措施也正在審議中，很快就可以頒發。今年省財政預算中還撥出2500萬元用于補貼中心鎮的規劃編制工作。據省建設廳的統計，全省約有一半中心鎮總體規劃是在八十年代末、九十年代初編制的，已不適應形勢發展的需要，要加緊進行修編。沒有好的規劃，這個中心鎮的建設就無從談起。省財政撥出了專項經費，各市、縣（區）也要撥出專項經費，采取“省、市、縣（區）各補貼一點，中心鎮自籌一點”的辦法，齊心協力做好中心鎮規劃修編工作。廣州市對中心鎮工作十分重視，決定從2003年開始，每年確定5個重點扶持的鎮，確保每個鎮投入1500萬元以上搞規劃、搞基礎設施建設，投入的資金由市建委、市農業局、區縣政府各籌措三分之一。請各市結合自己的實際，積極探索，找出一條適合中心鎮加快發展的路子，切實抓出成效。
三、加強領導，齊抓共管，確保推進城鎮化工作的順利進行
加快推進城鎮化進程是事關社會主義現代化全局的大事，也是一項復雜的系統工程，一定要加強領導。省政府已成立了省城鎮化工作領導小組，由德立同志任組長，炳南、應勛同志任副組長，省計委、經貿委、財政廳、建設廳、交通廳、民政廳、公安廳、水利廳、國土資源廳、信息產業廳、環保局、統計局以及省府法制辦、發展研究中心等部門領導為組成成員。目的就是為了加強協調，齊抓共管，加快我省城鎮化工作進程。這個領導小組不是虛設的，它下面還專門設一個辦公室，辦公室設在省建設廳。推進城鎮化工作要實實在在地抓，不能光靠喊口號。各級黨委、政府都要把這項工作擺上重要議事日程，納入“十五”計劃的重要內容，做到認識到位、領導到位、機構設置到位和措施辦法到位，切實抓緊抓好。今后隨著政府職能的轉變，城市政府的工作重心，要從抓具體的經濟項目真正轉到抓城市的規劃建設管理上來，充分認識到城鄉規劃建設管理是政府的主要職能，城市是政府最大的不可分割的國有資產，提高城鎮化水平和城鎮環境質量是衡量政府業績的主要指標之一，是對外開放和邁向現代化的“通行證”。
各級領導包括各部門、各系統的領導要進一步加強學習，更新觀念，加強城鎮化的理論研究，不斷提高駕馭城鎮化發展的能力和水平。一個城市的領導如果不懂得規劃建設管理城市，是不稱職的，是不適應現代化發展需要的；如果錯失了加快推進城鎮化進程的時機，是要負歷史責任的。省委組織部和省建設廳、國土資源廳、環保局等部門每年都聯合舉辦一期市委書記、市長城建專題研究班，這是市委書記、市長們難得的學習機會，要繼續辦下去。各市、縣也要相應培訓縣、鎮（鄉）黨政主要領導。當然，領導干部更多的是在工作中學習、在實踐中積累，要善于從城鄉規劃、建設、管理工作的實踐中增長知識。
推進城鎮化，政策是關鍵。要突破現行管理體制的束縛，改變目前城市建設和管理政出多門、多頭管理的狀況。各級黨委和政府要加強政策研究出臺過程中的組織協調工作，分工負責，形成合力，盡快解決推進城鎮化的行政管理體制、財政體制、戶籍制度、土地政策、投融資體制等方面的政策。切實做到發展要有新思路，改革要有新突破，開放要有新局面，各項工作要有新舉措，推動城鎮化進程的進一步加快。
同志們，1998年以來特別是2000年全省城鄉建設工作會議以來，我省建設工作在各級黨委、政府的正確領導下，在建設領域廣大干部職工的共同努力下，抓住機遇，深化改革，加快發展，建筑業、勘察設計咨詢業、住宅與房地產業、市政公用事業、工程建設、城鄉規劃建設管理和重點建設等方面都取得了驕人的成績，城鎮化進程加快，城鄉面貌有了較大的改觀；整頓和規范建設市場秩序取得階段性成效；建設事業的各項改革進一步深化；城鄉基礎設施的建設、重點項目的建設和房地產業的投資保持較大的增長，有效地拉動了國民經濟的增長，擴大了消費，為我省建設經濟強省打下了堅實的基礎。面向二十一世紀，省委九屆二次全會的召開，又確立了我省新世紀前二十年全面建設小康社會和率先基本實現現代化的宏偉目標。實現這個目標，建設工作的任務更加艱巨，各級政府和建設系統各部門、各有關單位要緊緊圍繞推進城鎮化這一主線，認真研究建設事業發展的重大戰略性問題，研究建設事業深化改革遇到的新問題，理清發展思路，提出解決措施。城鄉規劃、建設、管理的各項工作要為推進城鎮化服務。要加強城鄉規劃的監督，切實發揮城鄉規劃對城鄉建設的綜合調控作用，提高城鄉建設的質量。要加快基礎設施和市政公用設施的建設，提高“經營城市”的水平，完善城鎮功能。在促進住房消費的同時，增強對房地產市場的宏觀調控能力，防止房地產市場過熱。房地產市場和建筑市場要進一步規范。要解決好特困群眾的住房問題。工程質量和安全生產管理要進一步加強。建設事業的各項改革要進一步深化，努力取得新成績。為我省全面建設惠及八千多萬人口的更高水平的小康社會，率先基本實現現代化作出更大的貢獻。