當前位置：首頁 > 信息傳達 > 領導動態
領導動態
國家環境保護總局副局長汪紀戎在2002年全國城市污水和垃圾治理與環境基礎設施建設工作會議上的講話
瀏覽次數：1601加快環境基礎設施建設，努力實現“十五”城市環境保護目標
2002年8月23日
同志們：
在黨中央、國務院的關心和支持下，建設部、環保總局決定聯合召開全國城市污水垃圾治理與環境基礎設施建設工作會議。這次會議的主要任務是：貫徹第五次全國環境保護會議精神，落實《國家環境保護“十五”計劃》對城市環保工作的各項要求，突出抓好城市污水和垃圾治理，推動城市環境基礎設施建設，全面改善城市環境質量。
城市是區域經濟、政治、文化中心，在國民經濟和社會發展中起著舉足輕重的作用。改善城市環境質量是提高人民生活水平的重要內容，是實現城市經濟社會可持續發展的必然要求。多年來，特別進入20世紀90年代以來，各城市建設、環保部門在政府的領導下作了大量工作，城市面貌大為改觀，大多數城市環境質量趨于改善。這次會議將在認真總結取得進展的基礎上，分析當前城市環境保護工作中存在的主要問題，明確今后一段時期內改善城市環境質量的目標和任務，研討加快城市環境基礎設施發展的途徑，動員各方面的力量，努力完成”十五”計劃確定的城市環境保護目標。
下面，我就城市環境保護工作進展、面臨的形勢和下一步工作講幾點意見。
一、我國城市環保工作取得進展，部分城市環境質量得到改善
黨中央、國務院高度重視環境保護，把環境保護作為經濟、社會可持續發展的基礎。1997年以來中央連續5年召開人口資源環境工作座談會，江總書記對加強環保工作有過一系列重要指示。國家在全面加強污染防治和生態保護的同時，一直把城市環保作為工作重點。1996年國務院關于環境保護若于問題的決定，明確三大任務：全國實行主要污染物排放總量控制、2000年底前所有工業企業主要污染物實現達標排放、環境保護重點城市的環境質量按功能區達標。經過上上下下共同努力，在GDP年均增長8.3％的同時，2000年底實現12種主要污染物排放總量平均削減15％，其中絕大部分是通過各城市對排污單位的環境監管、督查實現的，有效遏制了環境質量惡化的趨勢。“九五”期間國家確定的“三河”、“三湖”、“兩區”、“一市”、“一海”重點環境治理工程，帶動了相關流域、區域、海域內各城市的污染治理和城市環境基礎設施建設，對改善城市環境質量發揮了重要作用。1998年以來，中央財政增發國債資金，加大了城市環境保護投資力度，共安排城市環境基礎設施建設、“三河三湖”污染治理、北京市環境綜合整治等項目543個，總投資1622億元，其中利用國債460億元。46個環保重點城市環境建設投入強度平均達到GDP的2.18％。城市環境建設投入的增加大大提高了城市防治污染的能力，到2001年城市污水和垃圾處理率分別比“九五”初期提高了12和18個百分點。城市集中供熱面積、綠化面積分別比“九五”初期都有大幅度增長。城市環境基礎設施建設對拉動內需和促進經濟增長也發揮了重要作用。
通過各方面努力，全國城市環境質量在整體上出現好轉的勢頭，部分城市環境質量明顯改善。在46個環境保護重點城市中，36個城市地面水、25個城市的空氣環境質量分別達到環境功能區標準，其中22個城市實現了地面水和空氣環境質量“雙達標”。大連、青島、杭州、深圳、大慶等27個城市（區）成為國家環境保護模范城市。
回顧近年來各地在城市保護環境方面的所作的探索，可以歸納出以下幾點經驗：
第一，創建環保模范城市活動在城市政府履行規劃、建設、管理好城市的職責中發揮了綜合帶動作用，成為推動城市環境保護和其他各項事業的總“抓手”，是實現城市可持續發展的載體。“九五”以來，一些地方在創建環保模范城市過程中，對城市的功能有了更全面的了解，對環境基礎設施的支撐保障作用有了更深刻的認識，對過去在規劃、建設、管理方面的失誤也有了切膚之痛，城市建設和管理的觀念發生了變化，逐步樹立起以人為本的思想，注意城市各項功能的完備和平衡，強調城市經濟社會的可持續發展。城市政府在創模過程中，調動各方面的力量，以改善環境質量為龍頭，著力調整經濟結構，加快舊城改造，完善基礎設施，解決城市的難點、熱點問題，為民辦事實、辦好事。在改善環境質量的同時，優化了城市經濟結構，改變了城市形象，提高了城市競爭力，增強了發展的后勁。廣大市民的生活質量得到改善，精神面貌為之一新。通過創模還形成了公眾參與、部門聯動的城市環保工作新機制，增強了城市政府的凝聚力和號召力。
第二，把環境做為城市的重要資產來經營，是推動城市經濟和社會發展的有效途徑。現在，越來越多的城市政府提出“經營”城市的理念。經營城市的主要目標之一是促進城市土地增值，提高城市的吸引力和輻射力。而環境質量的好壞是土地能否增值的基本條件之一。寧波市為改變城市功能布局混雜、市區環境污染嚴重的狀況，經過反復論證劃定了城市環境功能區，進而調整了城市總體規劃，搬遷改造城區工業企業，實行“騰籠換業”。大連市較早提出環境問題也是經濟問題，在城市建設中始終堅持環境優先的原則，加強工業布局調整，實行“退二進三”，對甘井子工業區進行集中改造，拆除舊廠房，擴大綠地面積，保留下來的工業項目也進行產品結構調整，放棄污染重的上游產品，發展精細的下游產品。這些措施大大改善了市區環境質量，帶動了房地產、旅游、會展、商貿等產業的發展，吸引更多的企業到本市投資。據估算，大連市在環境治理方面的投入產出比是1：5。寧波、大連等城市的經驗生動地證明，優美的環境是最有效的“招商廣告”。一些城市在經營城市的過程中對江總書記“保護資源和環境，就是保護生產力，改善資源和環境，就是發展生產力”的重要論述有了更深切的體驗。
第三，把環境保護與經濟結構、能源結構調整結合起來，削減污染物產生量和排放量，是改善環境質量的基本手段。“九五”以來，國務院加大了產業結構調整力度。許多城市政府抓住這一有利時機把環境保護與結構調整結合起來，取得顯著效果。北京市為了改善大氣環境質量，從1998年底開始大規模調整燃料結構。到 2001年底，4.4萬臺燃煤茶爐、大灶和8700臺燃煤鍋爐改用了清潔能源，其余燃煤爐灶使用低硫優質煤。公交車、出租車逐步改用氣體燃料。全市天然氣年用量達14億立方米。與此同時，大力調整產業結構，壓縮首鋼公司的鋼鐵產量，停止生產鐵合金和停產部分焦炭，積極發展非鋼產業，關閉或搬遷了一批污染較重的化工、建材企業。大連市通過改造老工業企業，推行清潔生產。1999年與1996年相比，萬元GDP能耗下降了21％，萬元GDP水耗下降了53％。山東省濟寧、棗莊等南水北調（東線）“沿線城市關閉2萬噸以下草漿生產線41條，僅此項措施每年削減COD約5萬噸。沈陽冶煉廠是1936年建成的，是我國有色金屬行業的“老母雞”，為國家做出過很大貢獻。隨著城市發展，該廠被包圍在城區中間。到1999年，該廠的產值僅占全市的0.35％，排放的二氧化硫和鉛塵卻占建成區的42％和98％。周圍50平方公里人群身體內發鉛、血鉛、尿鉛都遠高于清潔對照點。2000年關閉以后，大氣中二氧化硫的濃度當月就達到國家二級標準。該地區的地價立即升值。青島市認真分析空氣中SO2濃度超標的主要原因，下決心淘汰10噸以下燃煤鍋爐，建成區內禁止新上20噸以下燃煤鍋爐，收到顯著效果，當年SO2濃度值下降41％。北京市2001年，空氣污染指數達到和優于二級的時間為185天，占全年的50.7％，比1998年提高了23.3個百分點。環境質量的持續好轉為對贏得2008年奧運會主辦權起到了十分重要的作用。
第四，城市環境基礎設施建設是改善城市環境質量、促進城市經濟發展的重要措施。許多城市政府抓住擴大內需的有利時機，結合城市建設和改造，加快了城市環境基礎設施建設步伐。“九五”期間，青島市建設9個污水處理廠和垃圾處理廠，城區生活污水處理率達到62％，垃圾處理率達到100％。深圳市建成了一批污水垃圾處理設施，特區內污水處理率達到58％，垃圾處理率100％。一些城市借舉辦重大活動的契機，如廣州市舉辦九運會，南京市承辦華商大會，集中財力和物力，加快環境基礎設施建設，城市面貌發生巨大變化，城市品位得到大的提升。“九五”以來，全國建成了一大批污水垃圾處理、煤改氣、集中供熱、道路鋪裝、園林綠化等環境基礎設施，城市面貌煥然一新。城市政府在環境基礎設施方面的加大投入，既改善了居民生活質量和城市投資環境，又拉動了經濟增長，增加了就業崗位。
五、城市環境信息公開是加強輿論導向、引導公眾監督，促進政府管理公開、透明，鼓勵公眾參與環境保護的有效形式。環境保護重點城市的空氣質量日報、預報，其他部分城市的空氣質量日報，部分城市定期公布飲用水源地水質，一些城市還公布重點企業污染物排放情況，越來越多的環境信息的公開，使公眾享有更多的知情權，既可及時了解生活環境的基本狀況，又為公眾參與環境保護提供了平臺。同時對城市政府的工作既是壓力也是動力，有力地推動了城市環境保護工作。
二、城市環境污染仍然是制約經濟社會發展的重要因素
盡管“九五”期間全國城市環境保護取得了長足的進展，但應當看到，長期以來，由于認識不到位，指導思想的偏差，一些城市沒有處理好城市建設、經濟發展與環境保護的關系，城市性質定位不準，產業結構和布局不合理，環保投入不足，特別是環境基礎設施建設始終滯后于其他方面的發展。往往舊的欠帳還未還上，又出現新的欠帳。總體上城市環境污染仍比較嚴重。
首先，城市水污染仍十分突出。隨著城市規模的擴大，生活污水排放量迅速增長，1998年首次超過工業廢水排放量。2001年，全國工業廢水排放量為200.7億噸，城鎮生活污水227.7億噸，其中生活污水COD排放量比上年增長8％，而同期工業廢水COD排放量則減少13.8％。目前，全國城市污水處理率只有34.3％。城市河道成了納污溝。大量生活污水直接排放使城市水環境惡化。七大流域城市河段都形成明顯污染帶。南京玄武湖、武漢東湖和濟南大明湖等均為劣V類水質。太湖、滇池嚴重富營養化。還有一些城市的飲用水源也受到污染。
其次，以北方城市顆粒物和南方城市酸雨為特征的城市大氣污染依然比較嚴重。全國城市居民燃氣普及率只有60.2％，相當多的城市仍以煤炭為主要民用燃料。大量燃煤造成煤煙型污染。二氧化硫濃度年均值達不到國家二級標準的城市占21％。許多城市受到酸雨侵害。城市裸露地面多、建筑施工現場管理不規范、渣土垃圾粗放收運使得城市空氣中顆粒物常年居高不下。在全國重點監測的338個城市中，63.5％的城市達不到國家空氣質量二級標準。
第三，生活垃圾未得到妥善處置，嚴重影響地表水、地下水的環境質量。全國城市生活垃圾年清運量約1.18億噸，僅有60％得到不同程度的處理處置，每年有7900萬噸生活垃圾簡易填埋或露天堆放在城市郊區、江河沿岸，破壞城市（特別是城鄉結合部）的自然景觀。我局于2001年、2002年兩次對全國城市和重點城市現有垃圾處理設施進行調查和集中監測。調查發現，相當一部分“填埋場”未按技術規范設計施工，有的看起來比較正規，但卻存在選址不當、沒有鋪設防滲層、滲濾液直排等問題；即便近幾年新建成的填埋場，處理后的滲濾液排放超標也比較普遍。今年4月，我們對46個環保重點城市的垃圾處理設施進行了集中監測。46個城市共有70個處理設施。其中填埋場56個，堆肥廠6個，焚燒廠8個。符合《生活垃圾填埋污染控制標準》（ GBI6889—1997）的填埋場僅有7個。忽略一些控制指標以后，基本符合標準的填埋場37個。一些中小型焚燒廠的工藝不科學，運行工況不穩定，且沒有煙氣凈化裝置，達不到《生活垃圾焚燒污染控制標準》（GB18485—2001）。監測數據表明，全國城市生活垃圾達到環保標準的無害化處理率不足15％。三峽庫區沿岸城鎮長期將生活垃圾堆在江邊，不僅長江水質受到污染，葛洲壩電廠的生產也受到影響。明年三峽工程蓄水前，庫區沿岸需要清理的生活垃圾就達220余萬噸。另外，各城市第三產業、居民生活產生的各類廢物都是混合收集的，醫療棄物等特殊廢物多沒有專門的集中處理設施，隨普通生活垃圾處理或堆放，成為傳播疾病和污染環境的隱患。
第四，大城市機動車尾氣污染越來越突出。近幾年，雖然采取了淘汰含鉛汽油、限制汽油中其他有害物質含量、新車采用電噴加三元催化、出臺新的排放標準等措施，單車污染物排放量有所減少。但由于機動車數量上漲很快，污染物排放總量仍在增加。北京、上海、廣州、武漢、鄭州、沈陽等城市氮氧化物污染較重，交通干線兩側一氧化碳嚴重超標。部分城市的大氣污染類型已經由煤煙型轉變為復合型。此外，道路增長與車輛增長不匹配，現代化交通管理手段不足，機動車行駛常處怠速狀況，也是造成機動車污染加劇的重要原因。
第五，噪聲污染已成為影響城市居民生活質量的重要環境問題。交通、社會生活、建筑施工是主要的聲污染源。目前，交通對城市噪聲污染的貢獻率占70—80％。在開展交通噪聲監測的214個城市中，有31.3％的城市處于中度或較重污染的水平。在開展區域環境噪聲監測的176個城市中，有55.6％的城市處于中度或較重污染水平。一些城市在建設高架路橋改善交通狀況時，卻往往未能很好解決高架路兩側的降噪隔聲問題，交通干線兩側居民生活受到很大影響。
這些城市環境問題不解決，就將嚴重制約城市經濟社會的健康發展。
三、“十五”城市環境保護目標
江澤民總書記在今年中央人口、環境、資源工作座談會上強調，“發展不僅要看經濟增長指標，還要看人文指標、資源指標、環境指標”。朱镕基總理在第五次全國環境保護會議上強調，保護好環境就能增強投資吸引力和經濟競爭力。溫家寶副總理要求“加大資金投入，采用先進技術，加快環保設施建設，加強執法監督，務必取得明顯成效”。
我國已經進入全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的新的發展階段。無論從提高人民群眾生活質量的角度，還是從發展經濟提高城市現代化水平的角度，都對改善環境質量提出了更高的要求。“十五”期間，國家已經把城市環境保護納入國民經濟和社會發展計劃。“十五”計劃綱要提出：以創造良好的人居環境為中心，加強城鎮生態建設和污染綜合治理，改善城鎮環境。強化環境污染綜合治理，使城鄉特別是大中城市環境質量得到明顯改善。加快城市基礎設施建設，推行垃圾無害化與危險廢物集中處理，全面推行污水和垃圾處理收費制度。在國務院批復的《國家環境保護“十五”計劃》中對城市環境保護又提出了具體的目標，到2005年，50％地級以上城市空氣質量達到國家二級標準；60％地級以上城市地表水環境質量按功能區劃達標；50％地級以上城市道路交通和區域噪聲達到國家標準；城市生活污水集中處理率達到45％，50萬以上人口的城市要達到60％；城市居民燃氣普及率達到92％；新增城市垃圾無害化處理能力15萬噸／日；建成區綠化覆蓋率達到35％。
實現上述目標，任務十分艱巨。改革開放以來，我們在城市環境保護方面已經摸索出了一整套辦法。現在，我們完全可以說，解決城市環境問題的辦法是有的，而且從政府組織領導、規劃、項目運作一直到具體的治理技術，國內都有很多成功的典范。概括地說，解決城市環境問題要從5個方面入手：即堅持以人為本，以可持續發展的思想指導各項工作；抓準城市定位，搞好城市發展規劃，優化城市布局；調整產業結構和能源結構；開展環境綜合整治；加大環境基礎設施建設投入。只要下力氣抓好這5個方面，就能達到改善環境質量、增強城市綜合實力的目標。具體做法這里就不講了。今天下午，一些地方政府將介紹他們的經驗。在這里，我只強調一點，環境基礎設施的管理體制、運行機制一定要創新。否則，這個行業沒有希望，“十五”城市環保計劃也要落空。
落實“十五”計劃，各地一定要突破計劃體制的束縛，廣開資金渠道。“十五”期間，僅“三河三湖”、三峽庫區、南水北調（東線）、環渤海等重點流域城市以及北京市就要建設443座城市污水、垃圾處理廠，預計需要投入584億元，建成后設施的穩定運行管理也需要有不小的固定支出。這樣大的資金需求僅靠各級政府的財力是遠遠不夠的。過去幾十年的實踐表明，污水垃圾處理等基礎設施由政府包辦困難是很大的。一方面，設施能力的增加趕不上污水垃圾增長速度，另一方面，財政的包袱越來越重。盡管在今后相當長的時間內，環境基礎設施的建設資金仍要以財政投入為主，但不能把財政作為唯一的資金來源，應當通過BOT、股份制等方式吸收社會資金。設施建成后的運行經費可以通過收費來解決。設施建設、運行一定要實行市場化運作、企業化管理。溫家寶副總理在第五次全國環境保護會議上強調，要發揮市場機制的作用，按照經濟規律發展環保事業，走市場化和產業化的路子，用新的思路去探索環保產業建設和運營的各種有效形式。各級政府要與時俱進，轉變政府職能，轉變城市建設和管理思想，改革污水垃圾管理體制，轉換機制。最近，國家計委、建設部、環保總局等部門出臺了《關于進一步推進城市供水價格改革工作的通知》、《關于實行城市生活垃圾處理收費制度，促進垃圾處理產業化的通知》。各地應根據國務院的要求和國家有關政策制定具體的實施辦法，開辟多元化投資渠道，引入市場競爭機制，培育和發展投資多元化、運營主體企業化、業務市場化的污水垃圾處理產業。
四、加強環境監督管理，努力實現“十五”城市環境保護目標
城市環境保護工作要繼續堅持“在市政府領導下，各部門分工負責，廣大群眾積極參與，環保部門統一監督管理”的模式。城市政府要發揮主導作用，要調動一切有利因素推進城市環境保護工作。
各級環保部門要圍繞“十五”計劃確定的城市環境保護目標，抓住城市環境規劃的龍頭，以城市環境綜合整治、創建環保模范城市為載體，強化環境執法監督，全面推進環境基礎設施建設和有效運行，努力改善城市環境質量。今后一段時期要著重抓好以下幾方面工作：
第一，積極參與城市環境與發展綜合決策，制定城市環境保護的長遠目標和階段性實施方案。城市環保部門要當好政府的參謀和助手，分析城市環境容量、資源狀況、產業結構、污染物總量和構成，結合流域區域污染物總量控制和生態保護目標，提出環境基礎設施建設需求，提出調整產業結構和城市空間布局的意見。在參與制定或審查城市規劃時，要特別注意污水垃圾處理、清潔燃料供應、集中供熱等基礎設施的配套問題。從城市環境狀況和特點出發，向政府提出環保工作的目標和階段性措施。在政府統一領導下，將任務分解落實，調動各方面的積極性，有計劃有步驟地解決一批群眾關心、影響大的熱點、難點問題。
第二，依法加強環境監督管理，促進環境基礎設施健康快速發展。對新改擴建基礎設施項目，環保部門要從規劃、環境影響評價等環節把關，嚴格“三同時”制度。避免因選址不合理、裝置不配套等原因使建成的設施發揮不了預期的作用，甚至成為新的污染源。防止在特殊保護區、環境敏感區建設垃圾填埋廠；防止采用國家淘汰的工藝、設備。把好事辦好，使有限的資金發揮最大的環境效益。環保部門對已投入運行的污水、垃圾處理設施，要做為排污單位依法加強監測監管。在污水處理廠出水口、垃圾焚燒廠煙氣排放口、填埋場滲濾液排放口。處理設施影響區安裝在線監控儀器，掌握設施運行的動態和影響區環境質量的變化，督促處理單位規范運行、達標排放。
第三，以“城考”和“創模”為抓手全面推進城市環保工作。去年，總局調整和完善了“城市環境綜合整治定量考核”的指標和考核標準。各級環保部門要按照新的指標和標準認真組織“城考”工作。已經取得環保模范城市稱號的，在體制、機制創新方面要帶頭，基礎設施建設運行、環境質量要上新臺階，要在節水和污水回用、推行清潔生產、發展循環經濟、生態農業等方面作出表率。要把創模理念向衛星城鎮擴展，把模范城市環境管理目標和管理手段向中心城鎮延伸，取得以點帶面、以城市帶動農村的輻射、帶動效果，構筑更強的區域優勢，改善都市圈的大生態系統的環境質量。在整體提升區域可持續發展綜合能力的同時，建成各具特色的最佳人居環境。從今年12月起，我們將對現有模范城市進行復核。今后，總局還將根據經濟社會發展水平，不斷調整環保模范城市標準，引導城市向更高的目標邁進。
第四，進一步公開環境信息，加強宣傳教育，動員全社會力量搞好城市環境保護工作。繼續擴大環境信息的透明度。今年，實行城市空氣質量日報和預報、公布飲用水源地水質的城市數量要繼續增加。披露重點污染企業環境信息的力度要繼續加大。對直接影響城市居民生活質量的建設項目，在審查環境影響評價時要聽取公眾的意見。今后，還要逐步擴大環境信息公開項目，讓更多的環境行為、環境狀況置于公眾監督之下，動員市民參與城市環境管理，督促建設及運行單位提高技術和管理水平。要積極探索加強城市社區環境管理的有效形式，組織城市居民參與垃圾分類等社區環境保護活動。建設、環保部門都要加強宣傳，完善管理，促進污水、垃圾處理收費制度的順利實施。
同志們，黨中央、國務院對城市環保工作提出了很高的要求，人民群眾改善環境質量的愿望十分迫切。“十五”城市環境保護目標任務已經明確。各級環保部門要認真落實這次會議精神，在政府統一領導下，與建設、計劃、財政、水利、經貿等部門密切配合，推動環境基礎設施建設，加強環境保護的統一監督管理，改善城市環境質量，增強城市可持續發展能力，為開創生產發展、生活富裕和生態良好的文明發展道路做出貢獻。