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領導動態
建設部副部長仇保興在2002年全國城鄉規劃工作會議上的講話
瀏覽次數：1863狠抓落實 強化城鄉規劃的調控和監督
2002年8月12日
這次城鄉規劃工作會議的主題，是研究如何貫徹落實《國務院關于加強城鄉規劃監督管理的通知》（以下簡稱《通知》），學習交流加強城鄉規劃管理的先進做法和經驗，討論修改建設部擬訂的一些貫徹落實國務院通知的相關文件。
貫徹落實好國務院的《通知》，是當前城鄉規劃工作的首要大事。如何貫徹落實？我認為，有三個問題要分析清楚。一是形勢和任務。就是要把當前城鄉規劃工作的現狀、面臨的形勢、任務和變革的趨勢分析清楚。二是政策與措施。基于這樣的歷史背景和目前我們所遇到的問題，國務院及國家有關部委正在采取什么樣的措施，哪些文件是應由地方政府落實的，哪些是需要我們規劃部門認真執行的。三是貫徹與落實。就是如何將國務院《通知》精神以及九部委貫徹《通知》的聯合文件（即建規[2002]204號）所明確的政策措施與地方的實際情況相結合，貫穿于地方性的政策文件之中，并努力把突擊性的檢查工作轉化為經常性的有效監督，鞏固前一階段所取得的成績等。
下面，我就這三個方面的問題，與同志們做一次交流。
一、形勢與任務
我們談形勢和任務，首先就要認清當前正在全國蓬勃開展的城鎮化，分析我們在不斷展開而且不斷加速的全國性的城鎮化進程中會遇到什么問題。美國經濟學家、諾貝爾獎獲得者斯蒂格利茨在去年世界銀行的一次會上曾經講到：在21世紀初期，影響世界最大的兩件事，一是新技術革命，二是中國的城市化。中國的城鎮化為什么會被列為影響全球人類進程的兩件大事之一？與我們的城鄉規劃工作有什么關系？
（一）城鎮化是不可抗拒的經濟和社會發展規律
根據世界銀行的統計，人均國民收入達到1000美元是城鎮化的起飛線。當一個國家或地區到了這一階段，城鎮化將會加速發展，基礎設施的投入將會成倍增長。按照實際購買力換算標準來計算，目前我國人均收入的實際水平已經超過了1000美元（當然按照匯率來計算，我們還未達到800美元）。
從發達國家城市化的歷程來看，美國城市化程度從20％到60％，經歷了大約70年左右的時間。但是后來的發展中國家轉變成為發達國家，其城市化的歷程就大大縮短。以日本為例，1950年，日本尚有45.2％的人口是農村居民；但到了1992年，農村居民只占總人口的5.8％。日本戰后城市化程度從36％提高到50％只花了7年的時間。從1950年一直到1992年，日本用了40多年的時間，就走過了美國將近一個世紀的城市化歷程。
目前，我國正處在城鎮化的加速期。近10年來，我國人均收入、基礎設施的投資都有很大的提高，城鎮化率從1990年的18.9％上升到2001年的37.7％，每年大約提高2個百分點。也就是說在這10年中，每年約有2500萬人從農村進入城市。許多專家預測，中國的城市化率可能還會不斷提高。按照西方發達國家的歷程，我國的城鎮化率從36％提高到60％屬于加速期，也就是正處在起飛階段。這是當前我國城鎮化的主要特征。我國城鎮化的浪潮與世界上其他國家一樣，是經濟發展內在規律作用的結果，它不可抗拒，也不能阻止，只能利用科學的城市規劃進行引導調控。所以，我們要認識到城鎮化是不可抗拒的經濟規律。在這樣的規律作用下，城市規劃工作只有去其弊，揚其長，充分發揮對城市化的科學調控作用，才能保證我國城鎮化健康發展。
（二）城鎮化是我國實現可持續發展的總抓手
我國的城鎮化滯后于工業化，是當前最根本的結構性矛盾之一，也是影響可持續發展的一個癥結。不同的地方，情況也各不相同，尤其是人口眾多、經濟發展比較快的沿海省市，其城市化程度落后于工業化程度大約15到20個百分點。鄉鎮工業布局分散，“村村點火”、“戶戶冒煙”導致了污染治理成本高昂、監測調控困難，在某些地區已經造成了空氣、土壤和水資源污染的嚴重后果。
城鎮化是恢復生態平衡的基本手段。從國外許多國家和地區的經驗來看，城市化是解決土地荒漠化、生態平衡的一帖良方。我國許多省份深受沙塵暴的危害，市民群眾和專家學者包括中央領導都十分關注沙塵暴問題。上世紀30年代，美國局部地區也是沙塵暴肆虐，以致于30年代被稱之為“黑色的年代”。草原過度放牧、過度開墾，使得草原上的腐植土揚到空中，天空是一片灰蒙蒙。但是這一時期正是美國城市化起飛的年代，牧區和農村人口通過城鎮化快速地下降，土地的過度放牧、過度開發得到有效的制止，大量的牧民從草原、從貧瘠的土地上轉移出來，逐步實現了退耕還林、退耕還草、土地休耕，通過市場機制和自然規律的作用，使大自然得到休養生息，終于使美國基本告別了沙塵暴。按照我國的測算，要制止沙塵暴加劇，防止草原的進一步退化，至少需要移民200萬人。如果以人均飼養50頭牲畜來計算的話，那就意味著將減少上億頭牲畜，這就能大大減少對生態的破壞，實現草原的自然恢復。那200多萬的移民靠什么去接收吸納？唯一的出路就是靠城鎮化。
布局合理的城鎮體系和城市空間結構是控制和減少污染的基礎條件。減少環境污染，加強環境保護，首先是要編制好城市規劃。沒有好的城市規劃，污染的防治、環境的保護、生態的平衡等都無從談起。城鎮在某一方面或在局部，雖可能會因規劃不良制造一些污染，成為區域性的污染源，但這可以通過技術手段來減少和控制，如垃圾處理、污水治理和大氣質量的控制等。而對整個區域來說，合理布局的城鎮體系能緩解人類對大自然的干預，減少過度放牧、過度開墾的危險性，從而達到整體上的生態平衡。
在城鄉規劃引導下的城鎮化可以有效地節約土地。據統計資料，1995年，我國的人均建設用地，大城市平均為88平方米，中等城市為108平方米，小城市為143平方米，而鄉村為155平方米。鄉村的人均用地也就是住宅用地比大城市幾乎高出一倍。所以，從宏觀上來講，通過城鎮化可以達到節約土地的目的。
（三）城鎮化不僅是生產力發展的結果，更是經濟加速發展的動因
城鎮的集聚效應可以使生產效益成倍提高，這早已經被實踐所證明。同樣的人口，在城鎮的生產效率比農村高幾倍。城鎮的可持續發展能力、人力資源的優化作用、細密的分工和合作、教育和科技的進步，大大加快了經濟發展。
城鎮化也是加速第三產業發展的基本途徑。目前，我國的工業化滯后于城市化，是第三產業發展低于世界平均水平的一個主要原因。按照世界上一般的規律，每增加1個第二產業工人，就意味著可以增加2個第三產業的就業崗位，1∶2的水平是世界上的通律。但是目前在我國1∶1的水平都不到。1個工業就業崗位產生不了1個第三產業的就業崗位，為什么？因為我們的工業相當一部分是鄉鎮企業，分散在村落里面，沒有走西方的集中工業化道路。由于工業本身沒有在城市積聚，所以就沒有第三產業的規模積聚效應，第三產業的發展也就大大落后于世界上的一些發展中國家。而第三產業的發展對城市國民經濟的發展、就業安置和生產效率的提高都有極大的促進作用。第三產業領域就業人口逐步增長是世界經濟發展的潮流。現在發達國家第三產業的就業人口都在60％以上，而我國只有30％，在某些省份實際上只有百分之十幾。根本的原因是因為我們的城鎮化落后于工業化。鄉鎮企業布局分散，從整體上說，城鎮有效規模尚未形成，對第三產業的發展帶來了極大的障礙，對經濟的加速發展也非常不利。可以說，沒有城鎮化的發展，就沒有第三產業的發展。
在經濟發展的現階段，城鎮化還是我國剌激內需、促進國民經濟持續快速發展的主戰場。世界上許多國家的專家對我國擴大內需刺激經濟發展的政策很感興趣。前段時間，朱總理還專門開了座談會，就當前我國如何進一步刺激內需、加快經濟發展的問題聽取專家們的意見。為促進經濟持續快速發展，目前我們采用的是美國過去對付上世紀30年代經濟危機的措施，就是增發國債、增加投資來刺激內需。但是積極的財政政策，大量地發行政府債券這一刺激內需的辦法，所起到的效果現在已經到了邊緣。因為國債項目現在很難找到積極回應，有比較好的回報、投入后能產生效益、同時投資本身又能夠收回的項目是越來越少，越來越困難了，所以國債項目對刺激內需的作用實際上逐步失去。
從我國的現實情況看，國民經濟必須保持6-7％的增長速度。如果低于這個速度，我們有許多結構性的矛盾就會暴露出來，如就業問題，國家的債務、銀行的壞賬、國有企業的虧損等，這些問題就會起連鎖反應。在這種情況下，如何維持國民經濟的快速增長來化解各類矛盾？刺激內需的著力點應該放在什么地方？很重要的一點，就是要通過城鎮化發展，通過城市基礎設施的有效投入，通過較高速的城市化使內需極大提高，從而保持國民經濟持續快速健康地發展。從消費水平來看，一個城鎮人口的消費水平相當于三個農村人口。如果每年有2000萬到3000萬的農民轉變為城市居民，就能使他們的消費水平提高三倍，幾年累計下來，就可以極大地促進內需的增長。有人曾作過測算，城鎮人口每增加一個百分點，可以拉動GDP增長2個百分點。所以說，城鎮化不僅是生產力發展的結果，更是經濟加速發展的主導動力。
（四）城鎮化與實現農業現代化、增加農民收入密切相關
健康發展的城鎮是吸納農村富余勞動力的唯一場所。據專家估計，按照現有的生產水平，我國目前農村的富余勞動力約有2.5億人。如果農業生產力持續提高的話，富余勞動力將更多。只有持續地、有條不紊地實現農村人口的轉移，才能逐步增加農民的收入，實現農業現代化。當前影響我國農業現代化最大的一個原因，就是經營規模不足。現在，農村的土地經營規模非常分散，不可能實現有效的機械化，也難以實現現代化。沒有適度的規模經營，農業就無法實現產業化，無法達到比較高的生產水平。另一方面，農業的現代化，也必須通過廣泛的社會化服務才能實現。農民不能自我封閉，自己服務自己，走自然經濟老路子，必須通過小城鎮這一服務場所，為廣大的農村農戶提供有效的社會化服務。小城鎮是農業現代化、農業社會化的基地，沒有小城鎮的發展，就沒有農業的現代化。因為農村社會化的服務只有通過小城鎮才能做到，如產前、產中服務、種苗和優良品種的提供、市場的推銷、產成品的交易，農副產品的加工等，都集中在小城鎮。所以，小城鎮發展遲緩的地方，往往就是農業效益比較低的地方。
城鄉一體化協調發展，也取決于合理的城鎮布局和人居環境。歷史證明，發展中國家比較有效的發展戰略是不均衡發展戰略。它首先是在地理空間某一個點上進行突破，積聚生產力，然后使這個點快速發展，逐步連點成線，線再形成網。城鎮化符合不均衡發展的規律，生產力不斷地在空間積聚、擴散、吸收。所以，推進城鎮化的過程也可以說是經濟持續發展的過程，是生產要素從點到線、從線到面不斷積聚和擴散的過程。從城鎮體系規劃的發展歷程，我們可以看到，城鎮的密度越來越高，大城市、中城市不斷地涌現，大中城市在城鎮體系中的領導地位日益明確，城鎮之間的商品交易日益頻繁。這一系列情況都說明，城鄉一體化的發展需要城鎮體系的不斷完善和發展。從增加農民收入來看，我國西部的一些省份包括中部的省份，大量農民外出打工，據安徽省2000年的統計調查，全省有786萬人外出打工，主要是在東部沿海發達的省份，當年掙回的勞務收入達287億元。所以，城鎮化速度的減緩，只會給農民的增收帶來極大的障礙。
當前，影響城鎮化進程的主要原因，除了農村收入偏低，思想觀念保守，受教育水平低，不愿意離開世居地方這些原因以外，從城鎮的角度看，往往是由于城鎮服務功能不健全，特別是小集鎮服務功能不齊全；人居環境不良，基礎設施短缺；城鎮就業條件特別是勞動力保障機制不足；移民門檻過高，包括子女入學解決困難；創業環境不良，興辦企業審批手續過繁；城鎮分布不合理。如許多城市在城鎮體系規劃中，重點城鎮不明確，基礎設施投資分散，不能形成有效的經濟積聚點。沒有按照不均衡發展戰略，首先在幾個重點鎮取得突破，而是平攤投資；鄉村與小城鎮相連接的基礎設施不全，許多小集鎮通向鄉村的道路、通訊聯系非常困難等等。所有這一系列的原因造成了城鄉發展的不協調。歸根結底，城鄉發展不協調的主要原因是我們城鎮化有效的調控和組織機制不健全。
（五）城鎮化是各級規劃建設部門建功立業、為民造福的大好時機
前段時間，我和總規劃師陳曉麗同志會見了一些國外規劃學會的會長。他們紛紛到建設部來干什么？就是想進入我國的規劃設計市場。目前，國外發達國家的城鎮化率普遍達到了70％，甚至到80％的水平，城鎮發展基本定型，居住人口逐漸減少。在許多大城市里幾乎看不到建筑工地的腳手架，城市發展的邊緣區域基本上是幾十年不變。這使得相當多的規劃師、建筑師規劃設計業務不足，甚至無事可做，許多著名的規劃設計和建筑院所的技術人員面臨著分流、失業。而中國是世界城市化最大的市場，所以這一批人都想涌到中國來切這一塊蛋糕，分享城鎮化的成果。在有的發達國家，一個規劃或者建筑專業的博士生，畢業10年也做不出一二個設計成果。但是在中國的一個建筑學中專畢業生，畢業當年就有可能完成建筑面積幾萬平方米的設計作品，這令國外同行十分驚訝。據我了解，一個在澳大利亞獲得建筑學博士的浙江人，在當地工作了兩年，一件作品也沒有，原因是沒有用武之地。后來他回到國內開辦了一個設計事務所，生意興隆得不得了，一年的設計費收入就達2000萬元。
據近幾年的統計，全國每年新增的建設面積超過了3億平方米，其中住宅竣工面積就達2億多平方米，平均每年增長24％。2001年城市的基礎設施投資已超過2350億元人民幣，平均每年增長26％。世界銀行曾提示建議，處于城鎮化加速階段的發展中國家，基礎設施的投入應在GDP的5％以上。如我國發展特別快的大城市，像上海市基礎設施投資連續5年占GDP的10％以上，所以城市面貌、居住條件、投資環境都產生了飛躍性的改變。所以，我們與國外的同行相比，在工作的業務量上來說，可謂有天壤之別，他們到中國來就是希望能分一杯羹。有的規劃學家甚至這樣說，當代西方年輕的規劃師和建筑師因為很少有進行大規模的設計創作實踐機會，也就沒有這方面的經驗。而五、六十年代那批經歷過西方城市化高潮時期磨練的規劃師和建筑師，現在紛紛都已退休了。而我們現在大量進行的設計方案國內外招標，國外來的相當一部分是二流、三流的規劃師、建筑師，沒什么名氣。這種說法當然是比較片面的。但也可以從中看出國外規劃設計同行們的基本動向。下一步，我們可以將世界著名的規劃院、設計院排排隊，就像列世界500強企業一樣，發個冊子給大家，便于大家從中擇優選擇，避免上當受騙。同時，我們非常需要汲取國外同行在城市化高潮期間所犯過的錯誤以及他們的成功經驗，這是非常重要的。而這恰恰是西方年輕一代規劃師難以提供的。所以，從這個角度來看，我們這一代人正經歷我國城鎮化起飛時的最有所作為的階段。我們的上一代人由于正處在控制農民進城的計劃經濟時期，沒有市場經濟，也沒有城鎮化的高度發展；而到了我們的孫子輩搞建設時，我國的城鎮化程度也許已經達到60％、70％的水平，建設規模就會大幅度回落，可能也就沒什么事好做。所以，在城鎮化起飛階段進行城市規劃和建設的歷史責任就不可避免地落到我們肩上，我們將非常有幸地經歷我國城市發展空前絕后的歷史階段，也就是完成斯蒂格利茨所說的影響21世紀人類最大的兩件大事之一。
在這樣一個歷史的大背景之下，城鄉規劃將會發生什么樣的變革，其發展趨勢又是怎樣呢？總的來說：
第一，城鄉規劃在城市建設和管理中的龍頭地位日益顯現。現在已經沒有人能夠否定城市規劃在城市發展、建設和管理中的龍頭地位，城市規劃的龍頭地位是越來越突出了，這是不容懷疑的事實。
第二，規劃體系自身的變革需求日益強烈。因為我國現正處在經濟社會轉型齊頭并進的關鍵時期，一是從計劃經濟轉向市場經濟，大量的城市規劃的舊本本、老框框要適應市場經濟的變化。二是區域經濟轉向全球經濟，大量的規則要與WTO接軌，要與國際慣例融合。三是我們正經歷新技術革命，大量的方法、手段和工具日新月異。這就對城鎮體系和城市規劃原來那一套做法產生強烈的變革需求。目前，我們有許多工作跟不上時代的發展，跟不上城鎮化的發展，跟不上市場化的發展，跟不上國際化和新技術革命的發展。
第三，規劃調控的功能、目標和途徑日益復雜。過去，城市規劃僅僅是代表政府的意志，再具體一點來說，是體現決策者和部分專家學者的意見。但是現在我們正面臨著多元化的利益格局、日益增加的多種需求和多變的社會環境的挑戰，規劃調控的目標是越來越復雜，難度也越來越大。
第四，規劃部門肩負的城市各類資源保護的職責日益繁重。以前城市各類資源的保護，土地、水、風景資源、歷史文物等，只要政府不“破壞”，沒有人能破壞得了。而現在，希望從生態資源、歷史文化資源、水資源、土地資源中獲取利益的單位和個人是越來越多了，規劃局和風景園林部門成了通過城市規劃進行資源保護的“孤家寡人”。但光靠我們的保護是非常困難的。如前段時間，有關風景資源、生態資源遭到破壞的消息頻繁地出現在新聞媒體上，可謂狼煙四起。我們的感覺就像是救火隊，哪里出問題，就急忙帶人去調查、制止和處理，建設部設立的稽查辦，專門協助各司局“救火、滅火”。
在這樣一種形勢下，規劃變革的趨勢是什么？我認為主要表現在以下六個方面：
一是城市規劃的功能從限制大城市的擴張轉向引導、調控和促進大、中、小各類城市協調健康發展。僅僅是通過規劃來調控城市的規模，難度非常大。過去，我們“嚴格控制大城市，適度發展中等城市，積極發展小城鎮”。這一方針在計劃經濟年代經濟發展遲緩的時期是管用的。但是，在市場經濟時代各城市自主發展的積極性非常高，動力很強勁的情況下，已經不相適應。有人將規劃比喻為衣服，想通過一件衣服來限制小孩子的成長是不可能的，只能去適應它，隨著孩子的成長添新衣服。規劃是城市化發展的一個軌道，城市化發展的動力越足，規劃這個軌道越要精密，材料要越好，在容易破壞的脆弱的資源保護方面就應該越強硬，越有剛性。
二是規劃編制和實施的重點從確定開發建設項目轉向各類資源保護利用和空間管制。合理布局的城市空間是城市各類資源的載體，是全體市民和移民經濟社會活動的唯一平臺，也是城市的最大財富。由于城市所有的活動都在這一空間進行，所以城市空間決定了一個城市可持續發展的能力，決定了這座城市的競爭能力。因此，規劃編制的重點，要從過去擺項目轉向資源的保護和提供空間的管制上。
三是規劃調控目標從明確城市性質、規模和功能定位轉向控制合理的環境容量和科學的建設標準。過去，我們非常注重城市定位。但是說實在的，在外部環境變化非常小、城市自主權非常小的情況下，城市的定位往往是可以一定終身的。而在環境變化非常迅速，區域經濟轉向全球經濟，計劃經濟轉向市場經濟、勞動力快速流動、區域經濟不均衡發展的格局越來越明顯、城市政府自主權日益擴大的今天，城市的定位再要一定終身是不可能了。通過規劃來明確城市的功能定位、規模以及城市的性質都將是非常困難的事情。所以，我們要學習市場程度比較高的西方發達國家的經驗，控制城市各項規劃合理的容量和科學的建設指標，著眼于提供良好的人居環境，把注意力放在通過規劃建設良好的城市空間來增強城市的競爭力上。
四是規劃調控和管理的范圍要從局限于城市規劃區之內甚至是建成區范圍轉向城鄉一體化協調發展。今天的農村也許就是明天的城市。我們過去有一種老觀念，就是把規劃調控落實成規劃區，局限于在城市建成區邊緣搗鼓，稍微遠一點的地方，就認為是在城市規劃區以外，就啥事不管。實際上你不管，你自己吃虧，最后城市擴大了，你還得要管。因為我國的城市是一步一步擴張的，城市邊緣是動態的，不像西方國家的城市，城市邊緣早已經確定。對城市的邊緣區的建設放任不管，所帶來的后果是非常嚴重的。當前不少地方的城郊結合部，污水橫流，環境惡化，土地濫用，城市邊緣區已經成為有中國特色的貧民窟、城中村。
另外一方面，規劃區范圍之外的圈地運動愈演愈烈。據下面反映的情況看，這一問題是非常嚴重的。按照傳統的做法，在城市規劃區范圍之外的用地，規劃部門是管不著的，以至于所在的鄉鎮政府寅吃卯糧，把大量的土地賤賣，而這些圈地運動對將來城市規劃的實施帶來極大的障礙。所以，按《通知》要求，規劃調控的目標要適度地擴大。我們有兩張規劃可以調控，一張是城市總體規劃，我們要逐步擴大規劃的范圍；另一張是城鎮體系規劃。用城鎮體系規劃來強化總體城市規劃區范圍外的規劃定點、規劃實施等責任。
五是規劃編制、審批和調整的過程要從行政手段為主轉向依法治理、社會監督、全民參與。通過法定程序來減少規劃審批和調整的隨意性，減少政府官員的隨意干預，減少利益集團對群眾的長遠利益、根本利益的侵害。
六是規劃的實施機制要從政府為主導轉向利用市場機制、調動各類經濟主體建設、管理和發展城市的積極性。城市規劃在某些西方國家專家那里稱之為聯絡性規劃，就是指要協同不同利益主體之間的利益沖突，共同為城市的長遠發展貢獻力量；規劃要聽取各方面的呼聲，兼顧各方面的利益，尤其是要兼顧弱者的利益，實現社會公平、長遠發展的目標。有利于調動各種社會主體的積極性，已經成為規劃變革的主流之一。規劃本身的變革要求，就是既要放開應該放的，又要管住應該管住的，充分調動各方面的積極性，為城市的可持續發展提供軌道和手段。同時要求城市規劃既要有法律的剛性，又要有適應市場的應變性、靈活性和包容性。
我們只有充分認識城鎮化的大背景和城鎮化的功能、作用，把握城鄉規劃工作所面臨的形勢和任務以及城市規劃本身變革的趨勢，才能真正充分領會《通知》的精神。
二、政策與措施
《國務院關于加強城鄉規劃監督管理的通知》（國發[2002]13號文）下發以后，各地都非常重視，積極貫徹落實。因為這一《通知》的出臺有其深刻的背景，它是國務院第120次總理辦公會議和中央政治局常委會第148次會議討論研究的結果，不像以往傳統的文件，由幾個部委聯合起草會簽，然后送到國務院領導那里簽發就行了的。它是從上而下，是經過黨中央和國務院的兩次會議確定了基本原則后下發的文件。從收集到的情況和反映來看，各地對貫徹落實《通知》的積極性特別高，但在貫徹落實中，離真正理解和把握文件精神內涵，可以說還有一定的差距。如對《通知》所提出的某些不能變通的要求，一些地方在具體執行中卻作了變通等，這些問題都需要我們在這次會議加以解決。
如何正確理解和貫徹落實好《通知》，我覺得在政策措施方面，要集中把握10個重點。如果這些重點把握不住，我們可能就會白費勁，只抓住了《通知》中的一些只言片語，而把主要的東西丟了。
（一）明確指導思想，貫徹“四個堅持”
貫徹落實好《通知》，必須領會“四個堅持”。第一，堅持以經濟建設為中心。城市化的本質、內涵、動力和目標，實際上都是圍繞現階段的經濟發展，服務于經濟發展；第二，堅持為最廣大群眾服務。這也是落實“三個代表”的核心問題。城鄉規劃代表的是最廣大人民的根本利益，絕不是為少數人服務的。第三，堅持可持續發展戰略。只有經濟社會的可持續發展，才是根本大計。要實現可持續發展，就要保護不可再生的脆弱資源；第四，堅持實事求是，講求實效，量力而行。也就是說，要從各地的實際出發，不搞一刀切。做到以上“四個堅持”，就要有效地制止各類與“四個堅持”不相適應的規劃、建設和開發行為，保證和引導城鎮化的健康發展。當前，在城鎮化快速推進的過程中存在八種不良的傾向和現象。它們是：
（1）勞民傷財的形象工程
不切實際的形象工程與城市基礎設施短缺并存，這是許多城市都存在的癥結。熱衷于建造大廣場、大草坪、寬馬路、超標準的政府大樓，而對基礎設施建設卻重視不夠。如有一個縣級市，全市人口只有30萬，卻蓋了一座7萬平方米的豪華辦公大樓；有些城市的廣場建得像天安門廣場一樣大；更好笑的是，有的城市居然在老城保護地帶，硬是挖建一個廣場出來，政府投資七八個億，卻沒有一分收益，古城的文脈遭到嚴重了破壞。廣場周邊的房地產商，由于廣場的建設改善了景觀，房價飛漲賺足了錢。與此同時，該修的城市道路沒有修，排水設施嚴重不足，下水管道、污水處理設施非常短缺。有的城市70％的馬路下面沒有排水設施，大多數城市的道路還沒有做到雨污分流。城市道路沒有排水設施，這意味著什么？冬天成了溜冰場，春天是爛泥塘，雨季是游泳池，道路瀝青路面翻漿，一年修好幾次，嚴重影響了城市的投資環境。當前，許多城市政府從當地的實際情況出發，著力于改善城市形象和人居環境，這是無可非議的。但是，為片面追求自己的政績搞形象工程，而忽視對城市人居環境影響最大、投資環境影響最密切的基礎設施的建設，這是要不得的。片面追求城市形象的“美化運動”不是我國的特產，西方發達國家也曾出現過這樣的情況，但人家早已拋棄掉的勞命傷財的東西，我們現在卻去撿回來，這確是一個問題。
（2）急功近利的規劃調整
有的城市政府一換屆，新上任的領導首先就是調整規劃，也不管原來的規劃是否合理，推倒重來，“一任領導一張規劃”的現象較為普遍。不少城市不顧當地經濟發展水平和實際需要，盲目提高城市建設標準。根據同濟大學的調查，全國有182座城市提出要建國際化城市。城市規劃本身是難以調控城市規模的，也不可能為城市功能進行終生定位，但是規劃可以調控和影響城市未來的發展。有的城市近10年城市人口流入量幾乎是零，機械人口增長數量很小，這樣的城市如果也提出“一年一小變，三年一大變”，城市建成區要成倍擴張，就是空話。少數城市新設立的工業區面積，是解放以來該市工業總用地面積的幾十倍，更是離譜。所以，城鎮體系規劃要確定重點發展城鎮，按城鎮以往人口的機械增長比率來推算確定城鎮應該發展的速度。有的城鎮之所以被確定為重點鎮，是因為該鎮近幾年人口凈流入率在這個區域是最高的。以后經濟條件改變了，別的城鎮與之競爭，那是另外一回事。人口凈流入率等于零的城鎮，也盲目地描繪宏偉藍圖、放衛星，那整個區域的發展就會適得其反。
（3）寅吃卯糧的圈地運動
用光子孫土地資源，追求任內政績，這是非常嚴重的問題。它的嚴重性，就在于沒有財政約束，把土地賤賣，土地收益用于搞形象政績工程，聽任規劃完全受制于少數利益集團的擺布。到底是規劃指導土地的開發還是以土地開發的現狀脅迫規劃來服從？如有的城市要修建軌道交通，有房地產開發商就說，軌道交通要修到我的開發地塊上，然后通過領導做工作，通過私下某種交易，壓制規劃部門必須要保證某個房地產商的利益。如果真是如此，那我們的城市規劃就成了任人擺布的玩具，不僅失去了規劃的科學性和合理性，不能夠為最廣大人民服務，而且使大量的國有資產落入了個人腰包。現在，國外采取了一種新的開發模式，即TOD開發模式，通過城市交通導向，在確定交通道路建設規劃方案 時，就預先把道路周邊的土地進行控制，并由政府收購，道路設施建好后，兩邊的土地將會大幅升值，因為此時道路設施的價值已經滲透到周邊土地里面了，然后政府再從容地明確道路兩側土地的用途和規劃要求，把土地公開拍賣，這不僅可以收回整個基礎設施的投資，而且還可能有節余。與此同時，新開發區域的生態平衡、資源保護也會得到妥善的處理。而我國不少地方的現實情況是，土地先被開發商所占用，市政設施跟著開發商修建到他的開發土地里，得益的是開發商，這不是大量國有資產流入個人腰包嗎？我們可以斷言，幾乎每一項圈地活動都存在著骯臟的交易。所以，寅吃卯糧的圈地運動對城市的發展、生態的保護、資源的合理利用、廣大人民長遠利益都是毀滅性的。
（4）脆弱資源的過度開發
城市的許多資源是非常脆弱而且是不可再生的，如歷史文化資源，生態資源，土地資源，水資源、水源保護地等。但是現在這些不可再生的脆弱資源正遭到三種力量的破壞。一是領導干部的無知和急功近利，二是利益集團的貪婪，三是某些專業部門的權力。這三種破壞力量使不可再生的歷史文化和風景旅游資源屢遭破壞。如果說在大躍進時代，它的破壞僅僅局限于政府的盲目決策，而現在的破壞則是來之于三種力量的夾擊。如果對此不加以有效的制止，這種破壞將比歷史上任何時候都更具毀滅性，更加嚴重。現在開發商圈地有各種各樣的門道，有一種門道說是要替政府建造一個公建設施，如開發商出資1億建一個展覽館，條件是政府在展覽館邊上批1000畝給他。還有一種是以高科技項目為名圈地，要求政府先批準其在旁邊開發10萬平方米的商品房，然后承諾以房地產的開發收益來投資高科技，促進本市高科技的發展。有些領導傻得一塌糊涂，居然也會相信。一個博物館或展覽中心，由私人投資建設卻又要政府另外再給一塊地，那政府自己為什么不把該地塊公開拍賣出讓，以出讓收益自己來建設呢？為什么要轉手他人？為什么不相信政府職能部門以土地收益通過轉移支付來增加對高科技的扶持，反而相信不法商人的空頭承諾？
（5）盲目布局的基礎設施
盲目追求大而全、小而全，自成體系，自成格局，這是當前基礎設施建設的一個弊端。如一個地級市內有各自為政的200來個自來水廠，卻沒有相應的污水處理廠。當然，我們也有正面的經驗，如有的地市通過城鎮體系規劃對基礎設施建設進行合理布局，將原來一個地區擬建50多個自來水廠減少到18個，節約投資40％以上，相當于幾個億資金的節約，而且布局合理，供水系統保障程度改善，整體效益提高。但大量的重復投資現象還比比皆是，而且有一些重復投資是當地政府之間互相攀比造成的，你有的我也要有，你高我比你還高，以至于相距8公里，就有兩個同樣規模的火車站，一樣高的兩個電視塔。這些追求虛榮的重復投資所造成的浪費十分嚴重。
（6）雜亂無章的城郊用地
不少城市的城郊結合部已成了“三不管”的“城中村”，用地混亂，污染嚴重，環境惡化。城郊結合部的農民建房沒有任何章法可循，有的地方可以說是房子密到新人進不去，死人抬不出，污水橫流，垃圾遍地。在相當一部分城市的城郊區域，正在出現中國特色的貧民窟，出現了大量的違法建筑，城鄉人居環境急劇惡化。有些城市已被這種灰色地帶雜亂的違法建筑像包餃子一樣包在一起，整座城市只有中心地段比較整潔，一到城市的邊緣地塊，就是雜亂無章、臭氣熏天。陪同衛生檢查團檢查城市環境衛生，到了環境面貌差的地方，肯定是郊區。大家都認為郊區就該是差的，差的地方就該是郊區，好的地方只能是城市建成區。所以郊區正在成為“臟、亂、差”的代名詞。我國的城鎮、城市環境與西方發達國家差距最大的，不是市中心，而是在郊區。國外城市的郊區是最漂亮的，而我們的郊區則是最混亂的。
（7）任意肢解的城鄉規劃
法規體系不健全，干部素質提高與城鎮化不同步，以權代法，違反規劃法，隨意干涉正常的規劃管理，正在釀成惡果。我在金華擔任市委書記時，就遇到過這樣一個可以稱之為笑話的事例，當地鐵路系統的鐵路工人村亂七八糟，小區內所有的道路、空地，全部被破枕木搭建的小屋所占領，這些小屋不是養雞、養豬，就是租給農民，完全是一片貧民窟景象。我問市規劃局長，你怎么不管呢？他說鐵路系統是由他們內部自己管理的。這說明他知法犯法。按規劃法的規定，政府的規劃主管部門統管行政區域的規劃，任何單位都不能違反規劃法，任何單位都不能抗拒規劃部門的依法管理。法律面前人人平等，規劃法是基本法，居然規劃局局長自己都承認那塊是禁地，規劃部門不能去管，這不是自己打自己的嘴巴嗎！當然，也有少數人不懂或曲解城市規劃的政策法規，以自己單位所發的文件通知，就錯誤地認為自己大院內的建設可以不受城市規劃法的管轄。必須明確城市規劃法是全國人大通過的基本法之一，只有憲法才能調整基本法。我們有許多同志對此迷迷糊糊，使城市規劃本身受到任意肢解，城市建設和管理的整體性、科學性被分割歪曲。這是一個非常嚴重的問題。
（8）屢禁不止的違法建筑
現在公開違法建設的現象有所減少，但是違法建筑應拆未拆的現象普遍存在，有的城市違法建筑面積總量已占總建筑面積相當高的比例，個別城市甚至高達三分之一。通過領導批條子要求修改規劃，通過行賄做工作，增加建筑高度，提高容積率，減少綠地面積，改變土地使用性質等是屢見不鮮的事情。以罰代拆，更是助長了這種歪風。老百姓都非常清楚，違法建設的房子一旦搭起來，只要當年不拆就可以收回成本；比較好的房子，2年到3年不拆，就可以收回成本；即使二三年后被拆除，他已經賺了不少錢了。
在城鎮化進程中存在的以上八個方面問題，雖然與我們的規劃管理體系不合理，法規不健全有關，但是大多數還是領導干部指導思想上的問題。所以，我們貫徹落實《通知》，必須把端正指導思想放在首要的位置。
（二）強化城鄉規劃的綜合調控作用
這次經黨中央政治局常委會和總理辦公會議討論確定后下發的《通知》，非常明確地強調要強化城鄉規劃綜合調控的作用。明確要求：
各類專門性規劃要服從城鄉規劃的統一要求；區域性重大基礎設施建設必須符合省域城鎮體系規劃確定的布局和原則。
市級規劃行政管理權不能下放，已下放的要立即糾正，尤其是各類開發區、高教園區、度假區等。設區城市的市轄區原則上不設區級規劃管理機構，如確有必要，可由市級規劃部門設派出機構，對人財物實行統一管理。
依法確保“兩證一書”在實施規劃中的地位和作用，在城市規劃和建設中，要堅持建設項目選址意見審查制度。各類重大項目的選址，都必須依據經批準的省域城鎮體系規劃和城市總體規劃。在九部委聯合下發的文件中還進一步明確，不得以政府文件、會議紀要、黨政聯席會議、五套班子聯席會議紀要來取代法定的選址工作程序。通過專題會議研究討論，拍板確定了的事，再由規劃局給予辦理手續，這樣的事我們自己也做過。所以我們必須把這句話寫進去，才能防止我們過去的錯誤。
我們確實在這方面吃過苦頭。我到杭州任市長后，遇到的第一難事就是望江門熱電廠問題。新的城市總體規劃確定杭州要以錢江兩岸作為新的城市中心區，實施沿江跨江發展，而望江門熱電廠正好處在確定的城市中心區內。這個熱電廠是由前任黨政聯席會議決定取代規劃局選址定點的，總投資16億元，配建一條專用鐵路，年耗煤100萬噸，產生煤灰60萬噸，周邊5平方公里將成為高降塵區。如果仍按原計劃進行建設，那新的城市規劃還能實施嗎？杭州還能按規劃的框架發展嗎？這個占地五百畝熱電廠就是只攔路虎，它阻礙了城市發展的空間。我上任時，熱電廠工程樁基已經打下了二千多根，設備訂購合同也已全部簽訂，同時還涉及到國外銀行的貸款。怎么辦？如果繼續建設，城市沿江發展的構想就不能實現。如果停止建設，則損失巨大，政治責任和國外的貸款風險由誰承擔？班子內部的意見也不統一，最后還是硬著頭皮決定停止建設望江門熱電廠。為此動了很多腦筋，省建設廳也幫了很多忙。但想不到中間還是有攔路虎，設備合同簽訂過程中涉及到一些高級干部的子女。這些人跳得很兇，到處告狀，很棘手。后來這一工程總算是停下來了，政府為此賠償了四個億。后來這塊土地經公開拍賣出讓，回收了5個多億，總算又收回了資金。城市發展、新區發展的攔路虎拔掉了，新的污染源得到制止，整個環境也改善了。所以，采取什么聯席會議，領導先拍板，然后再叫規劃局補辦選址意見書的做法，看來是愚蠢之極。
重點鎮的規劃要逐步實行省級主管部門備案核準制度，加強對衛星鎮、重點鎮的規劃管理。集鎮規劃管理力量的配備要加強，當然集鎮要分級管理。要加強縣城的規劃管理，縣城、重點鎮的規劃，要報省建設部門備案。備案不是報上來你就不管，而是一旦發現規劃存在問題就要及時提出，然后要求糾正。如果上報備案的規劃有問題，而備案單位沒有提出，這就是備案單位的責任。
（三）嚴格城鄉規劃的編制、調整和審批程序
規劃編制和審批要逐步實現相互之間的制約，適度引入競爭機制。深圳市較早就成立了規劃委員會，山東最近也在全省推行這一做法。規劃委員會是規劃審查機構，規劃設計部門專事編制規劃，這就是規劃編制和審批的適當分離。當然，請幾家當地比較有權威的規劃機構來編制規劃，然后實行規劃管理和編制的適當分離，也是可行的方案之一。這有各種不同的方法，可以進一步進行改革、探索。目前，有不少城市在編制總體規劃以及比較重要地段的控制性詳細規劃時，采取先編制概念性規劃，引入競爭機制的辦法。在一個規劃制定之前，有一些不同設計概念的比較，從而擴展思路，吸收更多未來發展的信息，以精確地把握規劃的走向，避免錯誤，使規劃更具有指導性，這些都是非常好的經驗。
要嚴格規劃專家論證和規劃公開程序，盡力排除條子工程、“集體”決策負責以及通過修改控規來換取小集團、個人利益這樣一種錯誤的傾向。強化規劃審批管理程序的剛性，強化上級規劃管理部門、地方人大的行政、法律監督。《通知》要求地方人大要審議城市規劃。城市規劃要實行就地監督，就地形成相互制約的關系。《通知》之所以把中央領導的意見寫進去，要求當地的行政首長要對城市規劃負總責。行政首長負總責并不意味著什么事情都由行政首長管，不是什么雞毛蒜皮的事情都管，而是要求你負責任。因為只有行政首長負責任，地方人大才可以監督。行政首長如果不負責任，誰負責任？市委書記要是負責任就麻煩了，因為人大沒法監督地方黨委和市委書記。所以說只有行政首長負責，地方黨委和人大才可以監督，這就是相互制約的關系。城市規劃實行就地監督是成本最低的監督，而由上級部門來監督，其監督成本就比較高，但從國內外規劃發展歷史來看，這也是一種行之有效的辦法，必須進一步堅持完善。所以，地市一級規劃部門應該向省級規劃主管部門匯報工作，這在《通知》中有規定。就地監督、內部制約和上級監督要形成合力。
完善上級審批或備案制度，突出強調法定程序的嚴肅性。就是要通過備案制度和法定的審批程序，實行有錯必糾。故意不糾的要負責。各地要成立規劃委員會，我建議可以借鑒深圳市的經驗，一般是由行政首長或分管副市長擔任規劃委員會主任，不在政府任職的專家學者要占委員總數的一半以上，還可以邀請上級規劃部門一些同志來擔任委員。
《通知》還強調城市規劃的法律監督和民眾的社會監督，強調規劃審批過程的公開。我看了上海和青島市介紹經驗的材料，所推行的政務公開和陽光工程很值得各地借鑒。
（四）進一步發揮近期建設規劃對建設項目的調控作用
近期的建設項目、建設規劃，除了對以上幾類超標準形象工程必須嚴格控制之外，《通知》還規定：凡拖欠公務員、教師、離退休人員工資，不能及時發放最低生活保障金的城市，不得用財政資金新上脫離實際的各類樓堂館所和不求效益的基礎設施項目。而且從2003年7月1日起，建設項目不符合近期建設規劃的，有關部門將協同動作嚴格控制。不得用財政資金包括土地出讓金新上脫離實際的各類樓堂館所，但并不限制由私人投資的各類樓堂館所建設項目，如果采用國有土地補償之類的暗補辦法更屬禁止之列。不求效益的基礎設施項目主要指的是超大廣場、大馬路、大草坪等，如像一個人口只有幾萬的山區縣城，也要修建一條近百米寬的馬路，這樣的基礎設施項目就要限制。近期建設規劃是城市單位總體規劃的一部分。修編和完善近期建設規劃，在思想認識上，中央和地方可能會存在不一致的地方，地方的領導可能認為這是突破城市總體規劃的好時機，而中央領導之所以反復強調近期建設規劃的修編和完善，是為了制止不切實際的形象工程。城市規劃部門剛好處于這兩者之間，必須借助貫徹《通知》精神，認真做好宣傳說明工作，使地方領導深刻理解，近期建設規劃的修編和完善，是為了制止不切實際的形象工程，制止重復建設，提高基礎設施投資的效率。合理的基礎設施建設項目、非財政性資金投資的項目以及中央政府投資的項目當然要給予支持。
（五）明確和落實規劃的強制性內容
總體規劃和詳細規劃必須明確規定強制性內容，任何單位和個人都不得擅自調整已經批準的強制性內容，這在《通知》中是非常明確的。規劃的強制性內容就是要強制執行，有法定地位，不是橡皮，可長可短，可有可無。對各類規劃的強制性內容，九部委發的204號文件已經做出比較詳細的規定。
為什么要確定強制性內容呢？強制性內容主要包含兩類：一類是不可再生資源的保護，生態資源、歷史文化資源、文物遺產資源、城市風貌資源都是不可再生的，破壞了就不復存在；二類是建設敏感區，將來要進行大規模基礎設施投資建設的區域就屬建設敏感區，要預先控制住地塊的出讓，讓它的土地收益歸國家所有，歸政府所有，不能濫批亂建。規劃強制性內容不是越多越好。多了，規劃的靈活性、應變性、適用性就會受到影響。當然更不是越少越好。現在，我擔心無論是近期建設規劃，還是總體規劃，最后基本上很少有明確的強制性內容，這就很糟糕。沒有強制性內容，規劃的內容全是指導性的，那這一規劃就是橡皮筋一根，廢紙一張。所以，我們對城鎮體系規劃、城市總體規劃、控制性詳規、風景區規劃、歷史文化名城保護規劃等一系列規劃，都要明確強制性內容。
（六）強調對不可再生資源的保護
要發揮規劃對資源特別是水資源、土地資源的配置作用，注意對環境和生態的保護。這是《通知》的重點內容，也是中央領導談得比較多的。江總書記在聽取建設部關于城市規劃工作匯報時，還特別講到他的老家揚州，他說揚州是非常難得、非常寶貴的歷史文化名城，非常值得保護。他提出這樣好的歷史文化名城，不能搞成什么國際化的都市，應該切切實實地保護歷史風貌。他對這座歷史文化名城特別有感情。
要保護不可再生的資源。《通知》強調要抓緊編制歷史文化名城保護規劃、風景名勝區規劃。尚未完成歷史文化名城和歷史保護區保護規劃的，必須在年底前要全部完成；新批的風景名勝區的規劃，也要在2003年6月底前全部完成；而且要求在歷史文化名城保護規劃中，劃定歷史文化保護區的界線，明確強制性內容，禁止在保護區內隨意拆建，不得破壞原有風貌和環境。我們過去也編制了許多歷史文化名城保護規劃，但不少是塊“橡皮”，不知道保護區界線在什么地方，也很少有強制性的內容和嚴格控制的指標。
九部委聯合下發的204號文件還進一步規定，在歷史文化名城，凡是拆除舊建筑和建設新建筑的，應當進行公示，聽取公眾意見，按程序報批。許多古、舊建筑，就像人的腦袋一樣，要是砍了就不可能再生，新修的建筑即使一模一樣，也已把歷史的信息全部丟光，只能稱之為假古董。所以，在這些問題上，我們要反復強調204號文件的規定，拆舊建筑、建新建筑，必須要先進行公示，交與群眾討論，然后決定是否拆除，以使關鍵時候可以“刀下留人”，就像《刑法》中的死刑復核制度一樣。拆除老建筑也就是判它們死刑。有的城市拆除古老建筑，全憑領導一句話，把一些清朝民國時期的建筑全部拆除。有的還美其名曰搞綠地、搞亮麗工程，結果這些幾百年積累下來的文化遺產毀于一旦，這是非常可惜的。
《通知》還特別強調要解決當前存在的對風景名勝資源破壞性建設等問題。風景名勝區的核心區內，嚴格禁止與資源保護無關的項目。整個風景區內的重大建設項目，都應該由省級城鄉規劃部門審查，報建設部審批。對不符合要求的項目，應限期拆除，并將結果于年底前報建設部。
（七）切實加強城鄉結合部的規劃管理
城鄉結合部的規劃管理，是貫徹落實《通知》的重點，九部委下發的204號文件對此也提出了明確的要求。要解決這個問題，當然比較棘手，有許多城市如深圳、珠海、蘇州已有一些好的經驗，我看下一步專門召開一次會議進行研究部署。當前要做的工作包括《通知》和204號文件里明確提出的主要有以下幾項：一是抓緊編制好這類地區的控制性規劃；二是復核審定各地塊的性質和使用條件；三是制止以集體土地流轉為名擅自改變用途；四是嚴格處理圈地行為，要抓一些典型，所圈的土地要退回去并追究責任。下一步建設部與國土資源部要進行聯合調查，對這種行為進行嚴厲的處置；五是重點查處城鄉結合部未經規劃許可或違反規劃的建設行為。城鄉結合部的控規、詳規要結合城鎮體系規劃、土地利用規劃、城市總體規劃來進行編制。編制控制性詳規可以跨越城市規劃區的范圍，允許適當突破；對跨越行政區范圍的，則要協同不同的法律主體，協調一致共建基礎設施，共保生態資源。
（八）明確規定規劃行政行為的責任及其監督追究制度
這次《通知》突出強調并明確規定了對行政行為的監督機制，與1992年、1996年、2000年國務院三次針對規劃工作存在的問題發出的通知不同，以前的通知、文件都沒涉及對行政行為的監督和行政責任的追究。缺乏有力的制約和查處的條款，這是一些地方政府及其規劃部門的領導，沒有自覺認真執行城鄉規劃法定程序的重要內在原因。《通知》針對這個問題，突出強調了城鄉規劃工作必須依法行政的概念，提出了明確的監管要求，作出了具體的行政責任追究規定。這些規定條款是《通知》的核心內容，也是為我們城鄉規劃工作的依法行政提供了基本保證。有些條款是中央領導提出來的，我們把它寫進去，有的表述用的就是原話。各地規劃工作人員特別是領導，必須充分認識這一制度的嚴肅性和重要性。具體內容包括：一是按干部管理權限對直接責任人給予行政處分直至承擔刑事責任；二是追究主管領導甚至主要領導的責任，直至撤職；三是規劃部門對違規行為、違規建設不依法處理的，要追究規劃部門責任。我們現在有些規劃部門就是失察、失職，明明是違法建設，就是不管，連勒令停工的通知書都不發，有的發了通知書后就不管了。規劃人員受處分的，要取消行業從業資格；四是地方政府承擔經濟賠償責任；五是取消城市的相關的名號。也就是說，如果某城市違反規劃建設，其已獲得的歷史文化名城、國家級風景名勝區、國家園林城市、人居獎等稱號，建設部可以報請國務院予以取消，這是《通知》規定的非常明確的。取消歷史文化名城的稱號，宣布某某城市已不是歷史文化名城，因為這座城市已沒有任何歷史文化的東西了，這其中的責任就在于你不注意保護。所以，對責任的追究要落實到人，處理到人；存在違法事件，該管的不去管的，就要予以處理。而處罰是廣泛的，不僅要在經濟上承受處罰，還要給予行政處分，嚴重的要追究刑事責任，而所在的城市還要取消名號。
（九）進一步強調干部培訓工作的重要性
建設部、中組部合辦的市長培訓中心，負責全國設市城市市長、分管市長的培訓，包括市委書記也要培訓。市委書記的培訓很重要，因為有些盲目決策是由他們作出的，例如由市委書記牽頭的黨政聯席會議。本人也擔任過兩個城市的市委書記，一個城市市長，這些蠢事也曾干過。
各級各類規劃行政主管部門的領導也要加強學習，更新規劃業務知識，提高管理水平。現在形勢變化很快，許多規劃方面的教科書內容陳舊，與實際完全脫節，已經不適用了。省、自治區、直轄市要建立相應的培訓制度。這次我們與中組部專門開了一次干部培訓領導小組會議，定了一條原則，就是建設部門的培訓與黨中央新出臺的《黨政領導干部選拔任用工作條例》、干部任職資格培訓相銜接。建設部的培訓也像黨校一樣算數。
（十）建立、健全貫徹落實規劃法規的督促檢查制度
沒有監督檢查制度，所有文件都將是空炮。國務院為城鄉規劃建設部門發的文件最多，但是貫徹落實的情況不怎么樣，原因何在？一是沒有行政違規追究辦法；二是別的部門、利益團體干涉太強烈；三是沒有監督檢查的制度。所以這次《通知》特別強調要建立健全監督檢查制度。今年9月份之前，幾部委將對《通知》提出的各項要求進行執法檢查，并向國務院做出專題報告。所以要求各地進行自查，年底建設部要對十大違規案件進行全國通報；各地、各部門要結合自己的情況和責任，逐項分解任務，組織力量，集中精力，限時進行整改；各省、自治區、直轄市應率先進行自查自糾。盡快建立經常性的檢查、糾正和責任追究制度，確保規劃法規的嚴格執行；迅速建立下級城鄉規劃管理部門向上級規劃管理部門報告年度城鄉規劃管理工作情況制度和重大案件處理向社會公示的制度。
除了以上這10個重點以外，根據各地的實際情況，可能還有一些重要內容需要貫徹落實。但《通知》的這10個重點內容是普遍適用的，在貫徹落實中是不能缺少的。
三、貫徹與落實
貫徹落實好國務院《通知》和九部委聯合下發204號文件，我看有八個方面要認真加以把握：
（一）認真學習《通知》，帶頭嚴格執行政策
《通知》是城鎮化起飛階段確保城鎮化快速、健康發展的重要文件，是針對當前存在的問題和歷史經驗所提出來的，是加強城鄉規劃調控的規范性文件，是城市發展的軌道，也是將來修改《城市規劃法》的重要依據。《城市規劃法》將來要修改的許多內容將是來自于這個重要《通知》。所以，各級城鄉規劃管理部門要帶頭學習，嚴格執行。
（二）結合本地實際，制定好貫徹落實《通知》的地方性政策
《通知》和九部委204號下發的文件的許多條款是指令性的，各地各部門不能各取所需，特別是上面提到的十個重點問題，應當全面貫徹落實。當然也要力求結合本地實際，將《通知》精神貫穿于地方性政策文件之中。原來已經發了一些地方性文件的，要進行修訂。有些地方行動比較快，如山東省收回全省所有的開發區、度假區、大學園區的規劃管理權；浙江省專門發了文件，嚴格進行規劃違規的普查。行動比較快，工作比較有力，當然還有一些很好的例子值得各地借鑒。
（三）抓緊做好近期建設規劃和其他各類規劃的修編工作
這項工作的任務量非常之大，能否按時完成，我個人非常擔心。比如還有幾個省沒有完成省域城鎮體系規劃的編制，年底前必須要完成。有些已經完成的省域城鎮體系規劃，指令性條款不夠完善，還需修編完善。風景區總體規劃要抓緊修編，1990年以前編制的規劃，包括一些上報時間比較長，現在已經失效的規劃，要組織進行重編。歷史文化名城保護規劃要根據《通知》精神進行修編，風景區規劃、城鄉結合部控制性規劃等這幾類規劃要注意質量，注明強制性內容，不符合的，要重新修編。近期建設規劃的修編，要注意防止我前面講到的八種不良傾向。
（四）加快建立對違法違規建設的監督檢查和反饋處理制度
這非常重要。因為監督、檢查和反饋處理，越往基層，處理的成本越低。等到建設部發現這個問題再去處理就晚了，風景資源也破壞了，違法建筑也蓋起來了，違規建設項目也完工了，再進行查處的損失也就比較大。所以，對違法違規建設行為要通過有效的督查制度，力求就地發現，就地解決，就地糾正，力求消除在萌芽狀態。
省一級應建立監察員制度，定期巡回檢查。可以派監察員到重點城鎮進行檢查，公布舉報電話。如到某個地方進行檢查，先公布某某人是省建設廳派出的監察員，在什么時間內接受大家對違反規劃的圈地、任意改變土地用途、違法建筑、破壞資源建設行為的舉報，然后就地核查，寫出報告，督促地方規劃部門立即糾正，如是違規建筑立即予以拆除。
要貫徹執行好《通知》，還要嚴肅處理違反規劃的人與事，對違法建筑和錯誤決策要立即糾正，對人要嚴肅處理。要堅決拆除違法建筑。現在對違法違章建筑的處理，以罰代拆的現象非常嚴重，必須堅決糾正。世界上對違法建筑的處理只有一個辦法，就是拆除，沒有什么別的辦法。意大利對違法建筑的處理，就是用推土機把違法建筑全部推倒。對違法建筑如果只是罰款了事，實在是太輕了。按過去的規定，違法建筑只是按建筑量的百分比進行經濟處罰，如按建工成本的百分之十、百分之二十進行處罰后，違法建設者再按商品房出售，仍大賺其利，所以他根本不怕你罰款。我在杭州工作時，規定對因結構原因不能拆除的違法建筑的罰款是對整幢建筑而言，如這一建筑違法加高一層，不是按照加高一層的面積來罰款，而是按整幢建筑工程總量的百分之二十進行罰款，要罰得他肉疼。拆除違法建筑必須用鐵的手腕，不能羞羞答答。拆除違法建筑要有好的辦法。可以由規劃局和土管局出面，把違法建筑的地點、面積，建設時間，責任人，要求何時拆除等內容統統在報紙上予以公布，要求責任人自行拆除，如果到期不拆，由地方政府組織強行拆除。如有對強行拆除不服的，可以向法院起訴，地方政府應訴。如真的拆錯了，政府給予賠償。杭州市就采取了這樣的辦法，自1999年6月至2001年底，市區共拆除了300多萬平方米的違法建筑，結果沒有一件起訴政府的事件發生。拆除違法建筑當然要依法辦事，嚴格程序。但如果每處違法建筑都通過法院去拆，周期過長，涉及的精力太多，違法建筑是拆不了的。處理違法建筑在全球沒有更好的辦法，唯一的辦法就是拆除。有些實在難以拆除的違法建筑，如拆除局部違法的建筑可能影響建筑整體的安全質量，屬于結構性問題的，那就按照整個建筑的工程造價來罰款，而且要一并處理當事人、施工單位和規劃設計單位。
（五）健全各級規劃機構設置和落實經費
要重點檢查規劃管理權下放的糾正情況。規劃管理權已經下放的，要立即糾正。對不糾正和不執行國務院文件的情況，要逐級上報。必須認識到市級規劃管理權不能下放，這不僅僅是九部委文件所要求的，而是國務院的文件明確規定，并經中央政治局討論所決定的。
風景區與城市規劃區重疊的地方，應服從城市規劃部門對城市規劃的統一管理，不能另搞一套審批辦法。當然，規劃部門在審批建設項目時，應征求和尊重風景園林部門的意見。
健全規劃管理機構設置。南方有一個城市包括下轄縣市規劃局，十幾年來都是先進，去年進行機構改革時，把規劃局和建委合并，這就不對了。這種情況其他地方也存在。如某著名的風景旅游城市、歷史文化名城的建委和規劃局是合并的，叫建設規劃委員會，我認為要予以糾正。雖然有的城市，由常務副市長、分管副市長或者是市長助理，或者是建委主任來協調城建口的幾個部門，開聯席會議是有效果，應該堅持和完善，但是不能把規劃與其他部門合并。規劃部門是一個非常重要的部門，應該獨立設置。要檢查規劃經費、編制的落實情況。對重點鎮的規劃建設管理人員，編制的落實情況也要進行檢查，不能空白。今天的重點鎮，明天就可能會變成正規的城市，不能等到搞得亂七八糟了，再建立規劃局去收拾。
（六）要進一步完善正常性建設項目的審批程序，提高辦事效率
規劃管理部門既應該管住該管的，但是該辦的事情，也要趕快辦，提高辦事效率，這非常重要。不要說因為貫徹《通知》精神，就什么都堵車了。這方面一定要注意。要制訂一系列的制度，明確規定辦事程序、時限、權限和違規責任。部規劃司要對青島等地的經驗進行匯總，發給大家作為參考。要推行上海、青島的經驗，公開規劃編制、調整、審批的全過程。如按規劃要在老市區進行改建或建新建筑，就必須征得周邊單位和個人的簽字同意，甚至首先要在該地進行公示：這里將建一幢幾層的大樓，可能會產生什么樣效果等。經公示簽字后再予以審批，把矛盾解決在下面。美國著名的城市波士頓，是杭州市的友好城市。去年我訪問波士頓時，到該市市政府拜訪過，其總規劃師對我說：現在對建設項目的審批很難，但是有個辦法，如果周邊的人不同意這一項目的建設，我們就不批，矛盾在下面，由建設者自己去疏通。所以，規劃部門要理順項目審批程序，當然還要主動接受社會監督、輿論監督，主動接受監督，主動向社會交底，讓人們知道規劃局到底干了什么，依據什么法規審批，到底是代表誰的利益。要讓大家明白，規劃部門所做的一切，代表的是人民的長遠利益，保護的是不可再生的旅游資源，從而爭取大家的支持，這非常重要。否則，我們做的事情群眾不理解。有的地方開展群眾評議，投票的結果是規劃局倒數第一名，這非常可惜，實際上規劃局做了大量的工作。
（七）全面提高“兩證一書”的覆蓋面
“兩證一書”是城鄉規劃調控的主要手段，也是執行法律法規的有效工具，是貫徹《通知》的重點工作，是依法辦事的基礎條件。“兩證一書”尤其是“選址意見書”，在某些地方一直是薄弱環節，必須從建立省域城鎮體系規劃實施機制入手，切實制定好“選址意見書”分級管理規定。204號文件規定，選址意見書必須要依照城鎮體系規劃和國務院下發的13號文件，可以超越城市總體規劃規劃區范圍。當然，選址意見書是實行分級管理的。因此市級規劃部門要注重與省建設部門的協調動作，對屬于本市規劃區之外的項目選址，應當充分聽取省建設廳的意見，充分利用13號文件賦予省建設部門的權力，來做好意見書的分級發放。否則將會得不償失，也違反13號文件的規定。要健全內部和外部的制約機制，保證發證人員自身的公正和廉潔。“兩證一書”特別是選址意見書的發放，應嚴格依法辦事，嚴格依據公開的法定程序辦事。各級規劃行政管理機構都要很好地運用這一權力，切實保持廉潔。各地對發程序、發證人員的職責和權限要有嚴格的規定。
（八）積極探索，大膽創新，改革規劃編制管理體制
《通知》的下發為規劃體系改革指明了方向，給出了軌道。不少規劃部門也有很多創造性的成功經驗。為此，建設部準備定期組織學習、交流和推廣。今天這次會議也是一個交流學習的好機會，大家提供了一些規劃體制、編制改革管理的成功經驗。我們在規劃體系這方面確實需要大膽的改革、大膽的創新，但都要圍繞13號文件所確定的軌道而展開。我們要抓住這一歷史性的機遇，大膽改革、大膽創新，嚴格遵照法律法規，堅決貫徹落實國務院《通知》的精神，以更好的工作成果向第四次城市工作會議和黨的十六大獻禮。
我的話完了。謝謝大家。