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領導動態
廣東省建設廳副廳長房慶方在2002年全省村鎮建設工作座談會上的講話
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2002年8月29日
同志們：
這次會議是我省新一輪機構改革之后召開的第一次全省村鎮建設工作座談會。村鎮建設是省建設廳今年工作的重點。這次會議的主要任務是：總結近幾年來我省村鎮建設的工作情況，交流各地經驗，部署今后一段時期我省村鎮建設的工作任務。下面，我講三點意見。
一、近年來我省村鎮建設走過的歷程和取得的主要成績及存在問題
改革開放20多年來，特別是“九五”以來，廣東城市化的快速發展為城鄉經濟、社會的結構和制度的調整帶來了巨大變化，廣州、深圳等中心城市功不可沒，但具有強大活力的小城鎮所起的推力也不容忽視。概括地說，加快小城鎮建設帶來的效果：一是城鎮數量增加，規模擴大，為農村富余勞動力提供了出路，促使農村人口大量向城鎮轉移，如我省建制鎮鎮區人口從“四普”的366萬人發展到“五普”的1654萬人；二是小城鎮二三產業發展，為農村富余勞動力提供了就業機會，增加了農民收入，2000年全省農民人均純收入3654元，比1978年增長了17.9倍；三是促進農業的結構調整和生產發展，小城鎮經濟實力進一步增強，目前全省有100多個小城鎮年財政收入在5000萬元以上；四是城鎮基礎設施和公共設施的不斷完善，增強了對農村提供社會服務的能力，提高了城鄉居民的生活質量。
伴隨著農村社會經濟的進步，我省村鎮建設也得到健康發展。主要歷程是：
1992年省政府以整治“臟亂差”，改變城鎮市容市貌，完善城鎮市政公用設施為主要目標，決定在全省開展城鄉規劃建設管理“南粵杯”、“嶺南杯”達標活動。至1999年底，全省46個縣城鎮均達到了“嶺南杯”近期目標標準；各市組織對其他建制鎮進行達標檢查，結果也比較理想。通過開展“嶺南杯”達標活動，全省村鎮臟亂差的狀況有了明顯改觀。
1997年，省政府在東莞市長安鎮召開了全省村鎮建設工作會議，把村鎮建設工作擺上了各級政府的重要議事日程，促進了我省村鎮建設事業的發展。與1997年底相比，2001年底全省村鎮道路總長達11.8萬公里，增長了12.8%；村鎮自來水普及率達55.2%，提高了10.6個百分點，其中建制鎮達86.8%，提高了2個百分點；建制鎮排水管道總長15046公里，增長了35.7%；建制鎮綠化覆蓋率為24.8%，提高了8.2個百分點，人均公共綠地4.91平方米，增加了1.26平方米；農村居民人均居住面積達14.93平方米，增加了1.22平方米。建成了一大批文化、教育、娛樂、衛生、綠化和休閑等設施，村鎮“臟亂差”狀況得到明顯改善。涌現出廣州市沙灣鎮，深圳市龍華鎮、橫崗鎮、沙井鎮，中山市小欖鎮，東莞市長安鎮、石龍鎮，陽西縣沙扒鎮等一批全國文明小城鎮和村鎮建設先進鎮。
2000年，省委、省政府在廣州召開了全省城鄉建設工作會議，第一次明確作出加快我省城鄉建設，推進城市化進程的戰略部署，并要求切實發揮中心鎮的輻射帶動作用。目前，全省已確定了265個中心鎮，一批中心鎮已逐步發展成為設施配套、環境舒適的小城市，成為集聚力和輻射力較強的區域中心，有力地推動了農村城鎮化進程。以“自然村向中心村，小城鎮向中心鎮撤并”為原則的鄉鎮行政區劃調整力度加大，省委、省政府于2001年下發了《關于調整我省鄉鎮行政區劃的通知》，到目前為止，全省已撤并了近百個鄉鎮，為加快中心鎮的發展拓展了空間和資源。
各地政府和村鎮建設主管部門認真貫徹省委、省政府關于推進小城鎮建設，推進城市化進程的有關精神，結合當地的經濟發展條件，積極探索推進村鎮建設的新體制、新途徑，創造出一些村鎮建設的典型和經驗。如珠海市委、市政府提出實施“強鎮富民”戰略，培育一批經濟實力較強的鎮加速發展；茂名市委、市政府決定在全市開展“強村鎮，富百姓”活動，加快農村經濟發展，提高農村居民收入；云浮市委、市政府結合自己山區經濟的特點，提出以發展小城鎮為重點加快城鎮化進程，城鎮建設不在于大，而在于“特”，特色的“特”；河源市委、市政府則把開展農房改造工作作為實現全市農村脫貧奔康目標的一項專項任務來抓；梅州市以雁洋鎮總體規劃為樣板，全面推進中心鎮規劃編制工作；惠州市根據本市具有沿海、平原、山區不同地理條件的特點，扶持各具鮮明特色的惠東縣黃埠鎮（沿海鎮）、惠陽市水口鎮（平原鎮）、龍門縣左潭鎮（山區鎮）以及博羅縣瀾石村、惠城區東平村等試點村鎮的發展，帶動不同區域村鎮建設工作的開展；肇慶市先后確定了“一鎮三村”為試點，較好地實現了部分農村“有新房，有新村，有新貌”的目標；陸豐市東海鎮烏坎村1991年成為汕尾市中心村規劃建設管理試點村后，發展迅速，2001年底工業總產值達3億元，農業總產值達5830萬元，村民的生活環境和生活質量已開始向城市化邁進。省建設廳的試點單位東莞長安鎮、中山小欖鎮等，工作再上新臺階，成為全國村鎮建設的先進典型。珠海市城中村改造、深圳市龍崗區規劃下鄉、順德市推進農村管理體制改革等方面的實踐和探索，為我省進一步推進村鎮建設工作提供了樣板。
我省村鎮建設工作雖然取得了較大成績，但是仍然存在不少突出問題：一是村鎮規劃仍然滯后于村鎮建設和經濟發展。許多村鎮正在使用的規劃成果仍然是80年代末或90年代初編制的粗線條規劃，操作性不強，不能適應社會經濟發展要求。鎮區重要地段及近期建設用地的控制性詳細規劃更是嚴重缺乏。由于規劃滯后，盲目開發建設，造成了一些不良后果甚至嚴重浪費。二是村鎮基礎設施和市政公用設施建設水平和服務功能都有待提高。市政基礎設施共建、共享的協調力度不夠，運營效率比較低下，重復建設、資源浪費的現象比較嚴重，污水處理和垃圾處理仍然是村鎮建設管理中的老大難問題。經濟發展較慢的地區，缺乏建設資金渠道也是一個制約因素。三是村鎮臟亂差現象依然比較嚴重。不少村鎮環境污染仍十分嚴重，污水橫流，垃圾遍地，蠅蚊出沒，甚至糞便隨處可見。在城中村及城鄉結合部，“握手樓”、“接吻樓”、“一線天”的建筑物比比皆是。四是村鎮規劃建設管理機構難以適應經濟社會發展需要。這次鄉鎮機構改革，對我省村鎮建設管理人員的精簡幅度較大，而且許多建制鎮不再獨立設置建設管理辦公室，人員也進一步減少。如某山區縣一個中心鎮的經濟建設管理辦公室只有3個編制，還要兼管村鎮建設。總的看來，我省現有村鎮建設管理人員流失較多，人心不穩，影響了隊伍的整體素質。五是管理體制滯后于城市化進程。去年的村鎮建設統計表明，全省建制鎮建成區戶籍總人口中農業戶籍人口仍占47.24%。雖然這些農業戶籍人口大部分已不再從事農業生產，在地域上也幾乎城市化，但是其戶籍仍是農民，其管理體制仍保留農村管理體制，造成戶籍統計上的城市化仍處于較低的水平。我省一些建制鎮已經聚集了幾十萬人口，從經濟總量、人口、用地規模都達到城市等級，但依然保持小城鎮的管理體制，城鎮管理和基礎設施配套仍處于較低水平。
二、從推進城市化和率先基本實現現代化的戰略高度，充分認識搞好村鎮建設工作的重要性和緊迫感
（一）搞好村鎮建設是我省率先實現現代化的客觀要求
“增創新優勢，更上一層樓，努力率先基本實現社會主義現代化”是江總書記對廣東提出的新要求，省委、省政府也確定了以此作為各項工作的總目標、總任務，統攬全局。應該指出，我省有七成以上的人口在村鎮，沒有村鎮的現代化，就沒有廣東的現代化。近幾年來，我省大中城市加大了城市建設的投入，使城市面貌煥然一新，涌現出一批國家園林城市、國家衛生城市、國家環保模范城市，但是對村鎮的投入和引導卻相對不足，村鎮建設形態混亂，基礎設施配套不足的問題比較突出，致使村鎮生活環境沒有明顯改善，甚至在一些地區呈現惡化的趨勢。這些問題的存在已經構成我省率先基本實現現代化的一個重要障礙，與省九次黨代會提出的區域協調發展的要求也有相當差距（因為其含義除了加快山區發展，全省共同富裕外，還要求區域內的城鄉協調發展）。因此，我們必須從實踐江總書記“三個代表”重要思想和率先基本實現現代化的高度，提高認識，增強工作的責任感和緊迫感。
（二）搞好村鎮建設是我省推進農村城市化進程的戰略需要
城市化是廣東邁進21世紀的重大發展戰略之一，是廣東基本率先實現現代化的重要保障。廣東國民經濟和社會發展第十個五年計劃明確提出了廣東在“十五”期間要實施“三化”發展戰略，即工業化、城市化和信息化協調發展。推進城市化體現在村鎮建設領域，就是省委、省政府提出的中心鎮帶動戰略，這是我省實施“小城鎮，大戰略”的重要舉措和創新。根據我省城市化發展目標預測，今后10年全省將增加剩余農業勞動力1800多萬，把如此龐大的人口全部轉移到大中城市，既不可能，也不現實。我們的思路必須轉到發展中心鎮上來，通過壯大中心鎮，帶動星羅棋布的小城鎮加快發展，提高城鎮化水平，從根本上解決非農人口轉移問題。我省小城鎮量大面廣，目前共有1400多個建制鎮，發展也很不平衡，全面建設、一哄而上，財力、物力不允許，只有突出重點，才能取得事半功倍的成效。各地要充分認識發展中心鎮的重要意義，把村鎮建設的工作重點放在中心鎮上，把有限的財力、物力和人力資源集中投放在中心鎮上，完善中心鎮功能，發揮中心鎮的區位優勢和經濟優勢，增強其輻射能力，從而帶動其他小城鎮及農村經濟社會的全面發展。
（三）搞好村鎮建設是提高對“三農”服務水平的迫切需要
為農業、農村、農民提供服務是村鎮建設的重要出發點和著眼點，也是村鎮建設的重要基礎和動力。這點在以農業為主的地區表現更為突出。村鎮建設必須從農業、農村、農民對城鎮發展的實際需要和要求出發，并據此制定村鎮建設的規劃、計劃和方案，切實為“三農”服務。要充分運用市場機制，提高小城鎮規劃建設管理水平，逐步實現“以城固農、以城促農、以城助農、以城帶農”的新局面。
三、明確目標，突出重點，推動我省村鎮建設工作邁上新臺階
“十五”期間，我省村鎮建設工作的基本思路是：以率先基本實現現化為目標，以體制創新為動力，以提高中心鎮和中心村建設水平、整治城鄉結合部臟亂差為重點，以建立健全村鎮規劃實施機制為突破口，加強政策調控和典型引路，促進我省村鎮建設事業健康發展。
根據《廣東省建設事業“十五”計劃》，到“十五”期末，我省村鎮建設的目標是：全省村鎮道路總長達到14萬公里，環境質量有所改善。全省小城鎮自來水普及率達到90％，燃氣普及率達到60％；人均居住面積達18平方米，在人多地少和有條件的地區逐步推行公寓式住宅。其中經濟特區和珠江三角洲分別達到98%、90%和20平方米。全省小城鎮都建有污水和垃圾處理設施，其中珠江三角洲的建制鎮有共建、共享的污水和垃圾處理廠（場）；建成區綠化覆蓋率達到25％以上，人均公共綠地面積達到5平方米以上。全省建成一批適應現代化需要的具有較強輻射和帶動能力的中心鎮。
為了實現上述目標，要重點抓好以下幾個方面的工作：
（一）加快中心鎮發展
為支持中心鎮加快發展，省政府擬印發《關于加快中心鎮發展的意見》（以下簡稱《意見》）。主要從抓好規劃編制和管理、引導村鎮二三產業向中心鎮集中、大力拓展中心鎮建設資金渠道、對中心鎮實行用地傾斜、深化戶籍制度改革、建立適應中心鎮發展需要的管理體制等方面提出了一系列政策措施。《意見》將由省府辦公廳進一步修改審定后印發。因為要照顧到不同發展水平、不同區域等方方面面的情況，建議各市根據本市的發展狀況積極會同有關部門開展調研，大膽創新，特別是在建立鎮級財政體制、用地傾斜、收費留成以及賦予中心鎮大部分縣級經濟社會管理權限等方面作出具體、可操作的規定。
從今年下半年開始，省建設廳將會同省發展計劃委員會和省國土資源廳按照《廣東省中心鎮建設用地規模核定工作意見》（粵建規字[2001]26號）的要求，著手開展對中心鎮用地規模進行核定的工作，落實文中提出的用地計劃指標傾斜政策。我們還將配合建設部開展小城鎮發展基礎信息統計和分析工作，建立我省小城鎮經濟社會發展和建設情況年度統計制度，重點對中心鎮的發展情況進行分析，定期編寫《廣東省中心鎮發展報告》，為省和各市領導進行村鎮建設的決策提供依據。
（二）切實抓好各個層次的規劃編制工作，全面提高村鎮規劃實施水平
第一個層次是市、縣域城鎮體系規劃。城鎮體系規劃主要確定城市發展用地規模與布局，區域重大基礎設施布局，需要嚴格保護的區域和控制開發的區域及控制指標，毗鄰城市的城市取水口、污水排放口的位置和控制范圍，區域性公共設施的布局等。目前，各市、縣域城鎮體系規劃的編制進度不理想，很多市、縣尚未完成此項工作。編制市、縣域城鎮體系規劃是《國務院辦公廳關于加強和改進城鄉規劃工作的通知》（國辦發[2000]25號）的明確要求，省政府也要求各地于2002年底前完成。尚未完成的市要抓緊，多向市政府請示匯報，爭取盡快開展。省政府于8月26日召開了全省貫徹國務院13號文的電視電視電話會議，對進行城鄉規劃執行情況大檢查作了部署，檢查的內容包括市、縣域城鎮體系規劃編制情況。
第二個層次是建制鎮特別是中心鎮的總體規劃。村鎮要發展，規劃是龍頭。各市、縣要重視建制鎮特別是中心鎮的規劃編制工作，對與市、縣域城鎮體系規劃不協調或鎮行政區劃作了調整的建制鎮的總體規劃，都要進行修編。要科學確定建制鎮的性質、規模和發展方向，突出地方特色，強化中心城鎮功能。特別是要根據相對集中和資源優化配置的原則，在全鎮域重點統一規劃住宅區、工業區和農田保護區，切實制止“村村點火，處處冒煙”現象的蔓延。要大力推行綜合開發，配套建設，鼓勵發展有一定規模、功能齊全、設施配套的住宅小區，同時嚴格控制零星分散的住宅建設。
第三個層次是詳細規劃。《中共廣東省委、廣東省人民政府關于推進小城鎮健康發展的意見》（粵發[2000]10號）明確指出：“凡沒有編制詳細規劃的地塊一律不得劃撥、出讓和開發建設。”當前，首先要抓好中心鎮和經濟發展較快的建制鎮規劃區內成片開發的片區和主要街道詳細規劃的編制工作。其深度應達到修建性詳細規劃要求。對將來需要改造的舊城區，近期應編制控制性詳細規劃，以有效控制其平面布局、建設容量和風貌特色。在有條件的鎮，要引入招標投標競爭機制，提高中心鎮的設計水平和建設品位。珠江三角洲地區的建制鎮應在明年年底前落實此項工作，其他地區的中心鎮也應著手開展此項工作。
另外一個層次是村莊規劃。村莊規劃的重點是確定農民住宅區和相關配套設施，村經濟發展用地應納入鎮域規劃統籌安排。珠江三角洲地區和其他有條件的村莊應推行公寓式住宅和聯體式住宅。
在編制村鎮規劃中，要加強歷史文化名鎮（村）的保護工作。建設部將于近期制定歷史文化名鎮（村）的管理辦法和評價標準，確定和公布一批歷史文化名鎮（村）。具體通知由省建設廳另行下發。請各市先做好準備工作，屆時積極組織上報。被授予歷史文化名鎮（村）的，都要編制和實施保護性規劃，切實加強保護和管理。
村鎮建設嚴格按規劃實施，是村鎮規劃建設管理中的關鍵環節。目前，省建設廳正在開展村鎮規劃實施機制的調研，準備起草若干相關政策文件或規劃指引，包括起草《廣東省村鎮規劃建設管理規定》；制定貫徹實施工程建設標準強制性條文的工作措施，落實到規劃設計、審查、實施等環節，特別是綠地率、建筑間距與密度、公共設施配套等指標。同時，還將按照國務院《關于加強城鄉規劃監督管理的通知》（國發[2002]13號）的要求，一方面建立規劃管理行政責任追究制度：對于城鄉規劃管理工作中的各種違法違規行為造成后果的，追究直接責任人和主管領導的責任；對于造成嚴重影響和重大損失的，追究主要領導的責任。對違法建設不依法查處的，追究城鄉規劃部門的責任。另一方面建立城鄉規劃建設中違法違規行為行政糾正機制。包括上級城鄉規劃部門要對下級城鄉規劃部門違法案件的查處情況進行監督，督促其限期處理，并報告結果，形成及時有效的行政糾正機制。對監管不力、不履行規定審批程序、放任違法建設行為的，追究管理部門直接責任人和主管領導的責任。
（三）加快村鎮垃圾和污水處理設施建設，提高綠化水平，改善村鎮生產、生活環境
各市要對村鎮垃圾處理作出規劃，統籌考慮垃圾處理設施的建設，嚴格對垃圾進行無害化處理。對此，要避免各自為政，分散處理，污染環境。村鎮建設要嚴格按照規劃留足綠化用地，綠化建設要和設施建設同步進行。鼓勵以股份制、合資、獨資等靈活的形式成立市政管理公司，承包以中心鎮為中心、包括相鄰幾個小城鎮的市政維護、環衛清掃、垃圾運輸、綠化養護等任務，實現規模效益，降低管理成本，提高小城鎮的保潔度，改善小城鎮的鎮容鎮貌。人口較多、經濟發展較快的建制鎮，應開征污水處理費，加快污水處理設施建設。有條件的鎮可積極探索推行供水設施和污水處理設施合并經營的辦法。放寬中心鎮基礎設施有償使用和有償服務范圍，逐步理順價格關系，建立政府調控價格和市場定價相結合的公用事業價格體系，逐步形成投資、經營、回收的良性循環發展機制。省政府對污水處理工作十分重視，將撥出資金補助污水處理廠的建設。省建設廳將和有關部門一起推進跨市、鎮的共建、共享污水處理廠建設的試點工作。
（四）開展城鎮主要出入口周邊地區及公路兩側環境綜合整治，加強鎮容鎮貌管理
最近，根據省委的部署，省政府決定開展公路兩側、城市周邊地區環境綜合整治。省政府已下發通知決定在全省范圍內尤其是珠江三角洲地區，開展對高速公路和主干道公路（國、省道）兩旁窩棚、城市周邊地區的環境進行綜合整治。要求2002年底前實現無違法建筑物、構筑物和有礙景觀的臨時建筑及窩棚，對清理出來的空地，應恢復原來的生態環境。我們一定要按照省政府的部署，抓好此項工作。
在加強鎮容鎮貌管理方面，要繼續開展城鎮規劃建設管理“嶺南杯”達標活動。實踐證明，開展“嶺南杯”達標活動是改善鎮容鎮貌的一個行之有效的手段。去年12月，省建設廳印發了《廣東省城鎮規劃建設管理“南粵杯”、“嶺南杯”中期目標達標標準》。中期目標的檢查由各市政府自行組織。各市要一如既往地組織開展好這項工作，并把工作情況定期報告省建設廳。省建設廳將組織環境整治出色的建制鎮參加建設部的“小城鎮人居環境整治工程”評選。此外，各市要圍繞鎮容鎮貌的管理，結合貫徹省建設廳關于 “五無”工程專項整治的工作部署，堅決查處無規劃、無報建、無資質設計、無資質施工、無質量監督行為，防止村鎮產生大量的“五無”工程，杜絕房屋和設施惡性倒塌事故的發生。
（五）典型引路，以點帶面，抓出成效
為落實建設部關于開展全國小城鎮建設示范鎮申報和命名的工作部署，省建設廳將重點抓一些中心鎮和中心村的規劃建設管理典型。各市也必須結合當地的實際和突出的問題，抓好一批試點，而且要一抓到底。實踐證明，沒有試點就沒有重點，沒有重點，就抓不好村鎮建設。年初省建設廳下發了《關于報送村鎮建設試點情況的通知》（粵建辦便函[2002]52號），要求各市書面報告本市村鎮建設試點情況，有些市至今尚未上報。省建設廳將從各市的試點中確定省的試點，并盡可能在資金上、技術上等給予一定的支持和指導，力爭這些試點鎮都能成為全國小城鎮建設示范鎮。請尚未上報的市會后要盡快將本市的村鎮規劃建設試點情況報上來。省建設廳還將開展全省村鎮規劃評優活動，對規劃編制水平較高、實施效果較好的村鎮進行表彰。同時，積極推動和參加科技、規劃、設計“三下鄉、五服務”活動，作為系統精神文明工作的重點，全面推進文明小城鎮的創建工作。
從區域來說，珠江三角洲經濟發展較快，建設量大，矛盾和問題突出，是我們要關注的重點地區。山區經濟發展相對較慢，但占我省60%以上的土地面積，是我省發展的重要資源和基礎，承擔了區域間的重要角色。省委、省政府高度重視山區城鎮化問題，要加大財政轉移支付力度，投巨資解決山區的交通、電力、電信、環境、教育等基礎設施建設，并采取措施推動中心鎮發展，發展規模經濟、集約經濟，這是山區發展的新機遇。我們要加強村鎮規劃建設管理，提高村鎮建設的水平，特別在山區中心鎮及中心村建設方面要有方向，有經驗，有典型，有榜樣。東西兩翼及沿海地區是我省重要的地區，要充分利用沿海商貿優勢，提高在我國西南和粵閩臺地區的核心競爭力，抓好基礎設施和環境建設。要擺脫沿公路建設的現象，工業、居住要集聚，組團發展，做到有新屋，有新村，有新貌。
（六）加強培訓，提高管理人員素質
村鎮管理水平的高低，主要取決于管理人員的素質。目前，我省村鎮建設管理人員素質普遍偏低，很不適應現代化建設管理的需要，這種狀況必須加以改變。一方面加強對現有管理人員的培訓，不斷提高他們的政治思想素質和業務素質。在上半年舉辦了首期中心鎮黨委書記（鎮長）城鄉建設學習班的基礎上，省建設廳將繼續會同省委組織部、省國土廳和省環保局每年舉辦一期學習班，三年內把全省中心鎮主要領導輪訓一遍，提高他們的城市化意識和規劃建設管理水平。同時，省建設廳正在組織編制村鎮建設工作人員培訓大綱，擬利用全省建設培訓網絡，組織對全省村鎮建設工作人員進行培訓，實行持證上崗制度。各市也要舉辦培訓班，對分管村鎮建設的副鎮長及其他村鎮建設工作人員進行培訓。另一方面，要積極引進專業技術人員，錄用一定數量的大中專畢業生到村鎮特別是中心鎮的建設管理部門和技術服務機構工作。
同志們，加快小城鎮的發展是黨中央確定的一個大戰略，是社會經濟發展的客觀要求，是實現城市化的一個重要途徑。讓我們在省委、省政府的領導下，解放思想，深化改革，創新體制，扎實工作，不斷開創村鎮建設工作新局面，以優異的成績迎接中共十六大的召開。