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領(lǐng)導(dǎo)動態(tài)
建設(shè)部副部長仇保興在2002年全國城市污水和垃圾治理與環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作會議上的講話
瀏覽次數(shù)：1590加強城市污水和垃圾治理工作 促進城市可持續(xù)發(fā)展
2002年8月23日
今天，建設(shè)部和國家環(huán)保總局聯(lián)合召開全國城市污水和垃圾治理工作會議，會議的主要任務(wù)是：進一步貫徹《國務(wù)院關(guān)于加強城市供水節(jié)水和水污染防治工作的通知》和《國務(wù)院關(guān)于國家環(huán)境保護“十五”計劃的批復(fù)》的精神，大力推進以城市污水和垃圾治理為重點的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快污染的治理速度，努力實現(xiàn)“十五”計劃所確定的目標(biāo)，將國務(wù)院的要求精神真正落到實處。
我講四個問題：
一、以“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，增強城市污水和垃圾治理的責(zé)任感和緊迫感
黨中央、國務(wù)院非常重視城市環(huán)境質(zhì)量問題，把城市污水和垃圾的綜合治理工作納入了我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十五”計劃綱要，提出了重要的政策措施。2001年3月，江澤民總書記在中央人口資源環(huán)境工作座談會上再一次把城市污水和垃圾污染治理任務(wù)提到了全黨和全國人民面前，要求全黨全國人民增強做好人口資源環(huán)境工作的緊迫感和責(zé)任感，"努力提高城市污水和垃圾處理水平，切實控制城市污水、大氣、噪音、固體廢物污染"。朱镕基總理在全國第五次環(huán)境保護工作會議上的講話中指出：城市環(huán)保要抓好環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，重點解決污水和垃圾的集中處理問題。溫家寶副總理強調(diào)指出：城市垃圾數(shù)量不斷增加，占地、污染水土，危害日益嚴(yán)重。從根本上解決這個問題，必須制定有關(guān)政策法規(guī)，加強對垃圾排放、處理回收利用的管理；必須統(tǒng)籌規(guī)劃，引進、開發(fā)和推廣適合我國國情的垃圾減量化、無害化和資源化的先進處理技術(shù)；必須運用市場機制，實行垃圾排放收費制度，培育垃圾處理產(chǎn)業(yè)。總之，此事宜早作研究，加強指導(dǎo)，充分發(fā)揮各地積極性，抓緊整治。中央領(lǐng)導(dǎo)同志的重要講話，深刻指出了城市污水和垃圾污染的嚴(yán)重性，加強污染治理的緊迫性以及搞好城市污水和環(huán)境治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與工作重點，為今后一個時期的工作指明了方向。
把城市污水和垃圾治理寫入中央全會的決議，納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，成為黨中央、國務(wù)院著力抓好的一項重要工作，這是建國以來從來沒有過的。應(yīng)該說，這是我們做好這兩項工作最為有利的條件，同時也說明城市污水和垃圾的污染治理已經(jīng)到了非抓不可的時候了。我們黨是代表最廣大人民群眾利益的政黨，城市污水和垃圾污染直接影響到我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，影響城市環(huán)境質(zhì)量和人民群眾的生活質(zhì)量和利益。因此，我們必須把城市污水和垃圾治理工作作為落實江澤民總書記“三個代表”重要思想的一件大事來抓，抓緊、抓好、抓落實。各城市政府和各級建設(shè)主管部門一定要以高度的歷史責(zé)任感和時代緊迫感，加強領(lǐng)導(dǎo)，盡心竭力，下大氣力把城市污水和垃圾治理提高到一個新的水平，確保“十五”期間城市環(huán)境質(zhì)量的明顯改善。
二、"九五"期間工作的回顧
（一）各級政府投入增加，處理能力和技術(shù)水平明顯提高
近年來，國家實施積極的財政政策，加大對以環(huán)境保護為重點的基礎(chǔ)設(shè)施的投入，加強以"三河三湖"流域為重點的城市污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)，加大了污染治理力度，這對于改善城市環(huán)境發(fā)揮了重要作用。"九五"期間，各級政府對城市污水處理的投入累計達(dá)到602.7億，比"八五"期間多投入442.4億，增加了2.8倍。截止2001年底，全國已有城市污水處理廠452座，其中二、三級污水處理廠307座。城市排水管道約15.8萬公里。城市污水處理率達(dá)到36.5%，比1995年提高了約17個百分點。目前50萬以上人口城市污水處理率達(dá)到了41.4%。
城市垃圾處理設(shè)施建設(shè)進展快速。截止2001年底，全國664個城市建有各類生活垃圾處理廠（場）740座，年處理量為7835萬噸。城市生活垃圾處理率已由80年代初的2%提高到58.2%。"九五"期間，各級政府對城市垃圾處理累計投入191.60億元，按可比價格計算，2001年的固定資產(chǎn)投資是1990年的27.88倍，年均增長35.33%。目前，一大批垃圾處理設(shè)施建成投入使用。不少城市已經(jīng)建成較為完善的無害化垃圾填埋場，一批環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)較高的垃圾焚燒廠相繼投入運行。垃圾焚燒和填埋氣體發(fā)電，以及垃圾堆肥等資源化技術(shù)得到快速發(fā)展和應(yīng)用，初步顯示出較好的經(jīng)濟和社會效益。
通過引進技術(shù)和自主開發(fā)研究，我國城市污水和垃圾處理技術(shù)水平有了較大提高。在城市污水處理方面，已經(jīng)形成了十多種適合國情的工藝技術(shù)，國產(chǎn)設(shè)備日益完善，一大批現(xiàn)代化城市污水處理廠相繼投入使用，一些經(jīng)濟適用、簡易高效的污水處理工藝技術(shù)得到推廣應(yīng)用。針對水源短缺的狀況，污水再生利用成為緩解水資源短缺的重要措施，以膜過濾和反滲透技術(shù)為代表的污水深度處理工藝迅速發(fā)展，為污水資源化提供了必要的技術(shù)支撐。
城市垃圾處理技術(shù)也得到了較大發(fā)展，垃圾堆肥、衛(wèi)生填埋、焚燒處理和資源綜合利用等方面取得了一大批重大科技成果。同時為適應(yīng)城市生活垃圾處理的發(fā)展趨勢，在管理理念上，逐步地從被動的末端治理向從源頭開始的全過程管理轉(zhuǎn)變。在城市生活垃圾收集方式上，正在經(jīng)歷由散裝、袋裝收集向分類收集轉(zhuǎn)變。
（二）相關(guān)的技術(shù)政策、經(jīng)濟政策不斷完善
改革開放以來，我國政府不斷地提高對城市污水和生活垃圾治理的重視程度，相繼頒布了《水污染防治法》、《固體廢棄物污染防治法》和《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》等法律、法規(guī)，并出臺了一系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，這些都為依法管理城市污水和垃圾治理，提高建設(shè)和運營水平奠定了基礎(chǔ)。
經(jīng)國務(wù)院研究同意，國家計委、財政部、建設(shè)部、環(huán)保總局于今年的6月份發(fā)出了《關(guān)于實行城市生活垃圾處理收費制度，促進垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》。收費制度的建立，對污水和垃圾處理設(shè)施的投資建設(shè)、運行管理產(chǎn)生了深刻的影響，為促進體制改革、機制創(chuàng)新，逐步實現(xiàn)污水和垃圾處理的企業(yè)化經(jīng)營、市場化運作、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供了必要的條件。
（三）積極探索，推進改革
近年來，針對污水和垃圾處理行業(yè)體制不順，機制不活，投入不足，發(fā)展不快的實際狀況，不少城市政府和建設(shè)行政主管部門積極探索以市場為取向的管理體制和作業(yè)服務(wù)改革。一是放開污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)的投資市場，鼓勵國內(nèi)外資本投入城市污水和垃圾處理設(shè)施的建設(shè)和運營；二是鼓勵實行城市給排水一體化經(jīng)營管理，在資金、技術(shù)以及收費方面實現(xiàn)資源共享，帶動污水處理行業(yè)的企業(yè)化改革；三是推行事業(yè)單位的勞動人事制度改革，以經(jīng)濟承包責(zé)任制為主線，推進污水處理和環(huán)衛(wèi)作業(yè)的企業(yè)化、社會化運營。在這些方面，北京、上海、山東、浙江、廣東、福建等地都有一些好的做法，他們的積極探索和改革實踐，為全面推進城市污水和垃圾處理市場化、產(chǎn)業(yè)化提供了可以借鑒的經(jīng)驗。
三、當(dāng)前存在的突出問題
（一）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和處理水平難以適應(yīng)城市發(fā)展的需要
"九五"期間，雖然國家實行了積極的財政政策，增加了對城市污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)的投入，但是由于這一方面的歷史欠賬太多，設(shè)施建設(shè)滯后的問題仍較為突出，污水和垃圾污染城市環(huán)境的狀況依然嚴(yán)重。
據(jù)統(tǒng)計，1990年城市污水排放量為179億立方米，到2001年年底已增加到328億立方米，而污水處理率不足37%，大部分城市污水未經(jīng)處理直接排入水體。監(jiān)測表明，約63%的城市河段受到了中度或嚴(yán)重污染，97%的城市地下水受到了不同程度的污染。城市生活垃圾年產(chǎn)生量達(dá)到1.34億噸，而且以每年5%-8%的速度遞增。約40%的垃圾沒有經(jīng)過無害化處理，不僅占用大量土地，而且污染水體、土壤、大氣和傳播疾病。有些城市只重視"形象工程"的建設(shè)，忽視污水和垃圾處理設(shè)施的建設(shè)，少數(shù)城市至今還未啟動城市污水和垃圾處理設(shè)施的建設(shè)。污水和垃圾造成的污染已經(jīng)嚴(yán)重影響城市的生態(tài)環(huán)境，成為制約城市可持續(xù)發(fā)展，影響城市人民生活質(zhì)量的一個重要因素，也是改善人居環(huán)境的最大制約。
（二）管理體制和運行機制與市場經(jīng)濟不相適應(yīng)
從總體上看，城市污水和垃圾處理的管理體制改革進展緩慢，政府主管部門直接負(fù)責(zé)污水和垃圾的設(shè)施建設(shè)和運行管理，政企不分、政事不分、管干不分，以至造成機構(gòu)臃腫，隊伍龐大，效率低下，缺乏激勵機制和成本約束機制。不少城市還沒有建立合理的建設(shè)和運營投資償還機制，污水和垃圾處理設(shè)施完全靠政府財政撥款建設(shè)，投資渠道單一，建設(shè)資金嚴(yán)重不足。部分地方垃圾和污水的收費體制不夠完善，收費標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋率很低，難以滿足項目建設(shè)和運營的需要。
（三）法制建設(shè)滯后，市場監(jiān)管不力，尚未形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場
目前，我國還沒有關(guān)于城市污水處理方面的專門法規(guī)，市場監(jiān)管方面的法規(guī)和政策更是缺乏，市場主體行為不盡規(guī)范。一些城市將污水和垃圾產(chǎn)業(yè)化項目視為一般性的招商投資項目，不進行公開招投標(biāo)，滿足于一對一的談判，少數(shù)人拍板，吃虧上當(dāng)?shù)氖虑闀r有發(fā)生；有的地方政府對投資者盲目地承諾高額固定回報，社會投資演變?yōu)殚L期的高息貸款；有的項目轉(zhuǎn)讓后放棄了政府監(jiān)管，安全運行難以保障。某些國外（內(nèi)）公司和個人也不管技術(shù)是否成熟，資金是否充足，通過各種渠道招攬項目，其中不乏言過其實、搶占市場的投機者，套貸款、套土地、套政府補貼，給一些地方造成了資金和時間上的巨大浪費。目前城市污水和垃圾處理市場較為混亂，技術(shù)和設(shè)備魚龍混雜、良莠不辨，已經(jīng)阻礙了污水和垃圾處理產(chǎn)業(yè)化健康有序的發(fā)展。
四、我們的任務(wù)和措施
（一）明確目標(biāo)，落實責(zé)任，加快城市污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)，提高處理水平
“十五”期間是我國城鎮(zhèn)化進入加速發(fā)展的時期，城市經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市人口的迅速增加將帶來城市污水和垃圾產(chǎn)生量的持續(xù)增長，這對城市文明和環(huán)境質(zhì)量帶來的威脅將越來越嚴(yán)重。在城市發(fā)展的進程中，當(dāng)一個國家或地區(qū)的人均國民收入達(dá)到1000美元和城市化水平達(dá)到35%時，城市化將進入加速起飛階段，城市人口將以每年提高1-2個百分點速度遞增，高于以往的好幾倍。像我國東部沿海城市和經(jīng)濟發(fā)達(dá)的中心城市，這個速度會更快。但是，根據(jù)國際經(jīng)驗，在城市化加速期間，遇到的一個突出問題是城市環(huán)境的污染，重點是城市污水和垃圾處理跟不上城市發(fā)展的需求，城市環(huán)境急劇惡化。這是許多發(fā)展中國家經(jīng)歷過的痛苦歷程，這個教訓(xùn)我們必須汲取。要使大中城市環(huán)境質(zhì)量得到明顯的改善，就必須強化城市污水和垃圾污染綜合治理。根據(jù)《建設(shè)事業(yè)“十五”計劃綱要》和《“十五”城鎮(zhèn)化發(fā)展重點專項規(guī)劃》，“十五”期間，我國要新增城市污水日處理能力2600萬立方米，垃圾無害化日處理能力15萬噸。2005年，城市污水集中處理率要達(dá)到45%，50萬人口以上城市要達(dá)到60%，生活垃圾無害化處理率要達(dá)到65%。要完成這些目標(biāo)，任務(wù)相當(dāng)艱巨。
加強城市污水和垃圾污染綜合治理是各級城市政府的重要職責(zé)，必須本著對生存環(huán)境負(fù)責(zé)，對子孫后代負(fù)責(zé)的高度責(zé)任感，下大力氣，切實抓好這兩項工作。污染治理是否取得成效，要作為衡量政府工作業(yè)績的重要內(nèi)容。各級地方政府和有關(guān)部門要按照各自的職責(zé)，層層落實責(zé)任制，并加強考核和監(jiān)督，確保各項治理目標(biāo)的實現(xiàn)。我們有許多工作是可以通過市場化來推進的，城市污水和垃圾處理也應(yīng)借用市場化渠道，但它完全是在政府的調(diào)控和組織之下的完成。如果我們不花力氣去抓，垃圾和污水不會自行消失而且會越來越嚴(yán)重，進而造成環(huán)境質(zhì)量的惡性循環(huán)。各地建設(shè)行政主管部門要把這兩項工作作為重中之重，由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，認(rèn)真做好環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目的規(guī)劃、建設(shè)和監(jiān)管工作。
各地在新建供水設(shè)施的同時，應(yīng)當(dāng)規(guī)劃建設(shè)相應(yīng)的污水處理設(shè)施；對缺水地區(qū)，在規(guī)劃建設(shè)污水處理設(shè)施時，要同步安排污水再生利用設(shè)施的建設(shè)。城市政府和建設(shè)行政主管部門要抓緊落實已規(guī)劃的城市污水和垃圾處理項目；對"三河三湖"、三峽庫區(qū)及上游地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)以及南水北調(diào)工程的受水地區(qū)等重點流域、海域、區(qū)域污染防治規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)污水和垃圾處理工程，要抓緊建設(shè)，按期完成。根據(jù)我們的調(diào)查，當(dāng)前三峽庫區(qū)附近的這些城市的污水處理工程必須要與三峽工程建設(shè)同步，這任務(wù)非常艱巨，如果不抓緊是無法按期完成的，所以今天的會議也是一個動員大會。此外，要嚴(yán)格按照城市規(guī)劃的要求，堅持"廠網(wǎng)并舉、管網(wǎng)先行"，在合理確定污水處理工藝、規(guī)模的前提下，加強對配套管網(wǎng)的建設(shè)，確保工程切實發(fā)揮效益。但這方面的工作還非常落后。有的城市污水處理廠建好以后，長期不能投入運行，關(guān)鍵就是管網(wǎng)不配套。也有的地方把污水處理廠作為形象工程，但配套管網(wǎng)由于建在地底下，領(lǐng)導(dǎo)又看不見因而大大滯后于污水處理廠的建設(shè)，以至于一方面造成污水處理廠的處理能力長期放空，另一方面大量的污水由于沒能納入管網(wǎng)而直接排入河道，污染城市環(huán)境。缺水地區(qū)和城市，要實現(xiàn)污水再生利用與污水處理能力的同步增長；在需遠(yuǎn)距離調(diào)水的嚴(yán)重缺水地區(qū)，進行污水深度處理后補充城市水源的試點。采用現(xiàn)在的膜過濾技術(shù)，污水深度處理后作為城市的水源補充是非常容易做到的，關(guān)鍵是要重視。
城市垃圾處理廠（場）的建設(shè)，必須嚴(yán)格執(zhí)行國家和有關(guān)部門頒發(fā)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，防止對環(huán)境造成二次污染。要提高垃圾填埋的無害化水平，切實解決滲透液處理的技術(shù)問題，鼓勵有條件的地區(qū)將滲透液接到污水處理廠合并處理。例如杭州天子嶺垃圾處理廠的滲透液就通過管道進入污水處理系統(tǒng)，與附近工業(yè)區(qū)的工業(yè)污水混合后使?fàn)I養(yǎng)化程度提高，有利于生物治理，治理的效率反而提高了，這是一舉兩得。新建的垃圾焚燒廠必須嚴(yán)格把關(guān)，防止添加大量燃料的小火電項目借機上馬，這是當(dāng)前遇到的新問題。有一些所謂的垃圾焚燒廠根本不燒垃圾，而是以焚燒垃圾為借口，以獲取國家對垃圾焚燒廠的優(yōu)惠電價來賺錢，這是一種公開的假冒騙的行為。與此同時，我們也必須對垃圾焚燒的煙氣進行有效處理，尤其要嚴(yán)格控制二口惡 英等有毒有害物質(zhì)的排放標(biāo)準(zhǔn)。二口惡 英在800℃左右的溫度停留幾分鐘時間就可以消除百分之九十幾以上，所以排放標(biāo)準(zhǔn)是可以做到的。已建或在建垃圾處理設(shè)施的城市，應(yīng)該盡快實施垃圾分類收集、分類處理。鼓勵有條件的地方建立垃圾綜合處理廠，按垃圾分類進行處理和利用，提高垃圾資源化水平。
要逐步解決小城鎮(zhèn)的污水和垃圾處理問題，推廣適用經(jīng)濟高效的簡易污水處理技術(shù)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)密集的地區(qū)要打破行政區(qū)劃限制，在城市總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的統(tǒng)一調(diào)控下，按照合理布局、規(guī)模經(jīng)濟的原則，充分發(fā)揮城市基礎(chǔ)設(shè)施的輻射作用，以市場化運作的方式，接納并處理不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污水和垃圾，對垃圾和污水實行統(tǒng)一處理，以取得較好的經(jīng)濟和社會效益。有一發(fā)達(dá)地區(qū)建了200多座自來水廠，而污水處理廠一個都沒有，管網(wǎng)又自成體系，無論是給水、排水，還是污水處理就沒有任何章法。這種現(xiàn)象，各地也都不同程度地存在。所以，通過城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃來實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境共保、基礎(chǔ)設(shè)施共享是當(dāng)前推進城鎮(zhèn)化進程中一個非常重要的問題。
（二）進一步深化改革，加快城市污水和垃圾處理市場化進程
改革是我們?nèi)魏问聵I(yè)自我完善和發(fā)展的根本途徑與動力。改革的根本目的，就是要使生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展。我們要克服舊的體制性障礙，深化改革，堅持體制創(chuàng)新，按照市場經(jīng)濟規(guī)律，加快城市污水和垃圾處理市場化進程。要實現(xiàn)“十五”計劃目標(biāo)，使城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)適應(yīng)城市和經(jīng)濟發(fā)展的需要，需要大量的資金投入，完全依靠政府的投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。必須打破壟斷，放開投資市場，引導(dǎo)并鼓勵各類社會資本和境外資本參與城市污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)和營運，逐步建立起與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的投融資及營運管理體制，實現(xiàn)投資主體多元化、營運主體企業(yè)化、運行管理市場化。
新建城市污水和垃圾處理廠（場）應(yīng)創(chuàng)造條件，推向市場。通過招標(biāo)方式，選擇投資、建設(shè)、營運主體，鼓勵國內(nèi)外經(jīng)濟實體采用BOT的模式以及合資合作等方式進行投資建設(shè)。同時，各級政府要繼續(xù)加大對城市污水和垃圾處理設(shè)施的建設(shè)資金投入，特別是要加快污水收集系統(tǒng)的建設(shè)，擴展污水收集管網(wǎng)的服務(wù)范圍，確保廠網(wǎng)配套，發(fā)揮現(xiàn)有污水處理廠應(yīng)有的效益。
要積極探索符合市場經(jīng)濟規(guī)律的運營管理模式，組建"作業(yè)服務(wù)型"和"生產(chǎn)經(jīng)營型"的經(jīng)濟實體，實行企業(yè)化管理。原有從事污水和垃圾處理運營和環(huán)衛(wèi)作業(yè)的事業(yè)單位，要在清產(chǎn)核資、明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上改制為企業(yè)，按照現(xiàn)代企業(yè)制度運作，使其盡快成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的法人實體和市場主體。例如杭州湖濱路，原來是“三把掃帚”（市環(huán)衛(wèi)隊伍、區(qū)環(huán)衛(wèi)隊伍和市園林部門的環(huán)衛(wèi)隊伍）掃不干凈，后來這“三把掃帚”全部退出，對湖濱路的清掃進行招標(biāo)，條件是道路16個小時保潔。結(jié)果“三把掃帚”并成一把，人員減少到原來的1/5，經(jīng)費大大減少，效果大大改善。采取市場化運作，引入競爭機制，做得不好的退出后，馬上有人進來，從而以很低的成本改善城市環(huán)境。城市的垃圾處理（包括污水處理）同樣如此。所以，要打破城市污水和垃圾處理壟斷經(jīng)營的格局，積極培育和發(fā)展一些合資、合作、外資、民營等多種經(jīng)濟成分的運營和作業(yè)企業(yè)，經(jīng)過資格認(rèn)證后準(zhǔn)予進入市場，參與競爭，逐步建立符合市場經(jīng)濟要求的、多元結(jié)構(gòu)的、規(guī)范有序的城市污水和垃圾處理運營的新體制。
目前，一些地區(qū)實行的城市供水和污水處理一體化的經(jīng)營管理模式，在技術(shù)、人員和收費方面實現(xiàn)了資源共享，擴大了企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模和投融資能力，增加了市場競爭實力，同時也帶動了污水處理企業(yè)和單位的企業(yè)化改革，總體效果是好的。這些成功的經(jīng)驗可供其他城市借鑒，但必須因地制宜，不搞“一刀切”。
總之，市場化是推進各項事業(yè)的一個法寶，我們改革的總趨勢，就是要使原來政府管理、事業(yè)編制的壟斷經(jīng)營體制，變成產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化的合格的市場主體，同時放開市場，讓所有合格的主體都能夠參與競爭，公平競爭上崗，干得不好的退場，讓干得更好的進來。這樣就迫使原來那些吃大鍋飯、抱著鐵飯碗、工作效率非常低下、責(zé)任心不夠和濫竽充數(shù)的老機構(gòu)、老隊伍包括一些冒牌貨清理出市場，或促使他們改變機制，提高質(zhì)量和效率，迎接競爭和挑戰(zhàn)，除此以外沒有更好的辦法。這是所有搞得比較好的地區(qū)以及國外的經(jīng)驗總結(jié)。
（三）全面實行城市污水和垃圾處理收費制度，保障城市污水和垃圾處理產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)發(fā)展
推行和完善城市污水和垃圾處理收費制度，其目的有二：一是補償投資和運營成本，實現(xiàn)建設(shè)和運行的良性循環(huán)發(fā)展；二是體現(xiàn)“污染者付費”的原則，確立“環(huán)境消費”的意識，使企業(yè)、單位和廣大居民對環(huán)境保護履行應(yīng)盡的義務(wù)。同時，有利于從源頭上進行減量，減少污染排放，有利于推行循環(huán)經(jīng)濟，促進城市的可持續(xù)發(fā)展。
四部委關(guān)于生活垃圾處理收費制度的文件已經(jīng)下發(fā)，各級建設(shè)行政主管部門當(dāng)前要重點做好以下工作：一是加大宣傳力度。通過加強宣傳，使得人民群眾認(rèn)識到在城市化高速發(fā)展時期，垃圾污染的危害和治理的緊迫性，為下一步的收費聽證作好輿論導(dǎo)向。二是做好收費的基礎(chǔ)工作。認(rèn)真核實城市范圍內(nèi)機關(guān)、企事業(yè)單位和居民的垃圾產(chǎn)生量，按照補償收集、運輸和處理成本，合理盈利的原則，配合價格主管部門制定收費標(biāo)準(zhǔn)。
垃圾收費的難點是缺乏有效的手段。從試點城市情況看，大部分地區(qū)收費率低，有些還不足于10%。從垃圾處理費的性質(zhì)看，應(yīng)當(dāng)屬于經(jīng)營服務(wù)性收費，理應(yīng)由服務(wù)者直接向排污者來收取。但我國現(xiàn)有住房狀況和垃圾收運方式，難以明確事實上的排污者個體，使直接的交換關(guān)系無法實現(xiàn)。這就需要政府部門承擔(dān)“代理人”的責(zé)任，通過行政機制，帶有一定強制性地向居民收費。這在國外也是一個比較難解決的問題。在美國許多城市推行的由每戶居民申領(lǐng)一只垃圾桶，根據(jù)每戶產(chǎn)生垃圾量的多少來確定垃圾桶的容量，每一只垃圾桶由居民自己裝滿放在指定的地方，按桶計費，沒有付錢的就拒收。馬英九為了競選臺北市的市長，也在動采取垃圾收費這個腦筋，承諾下一屆他若繼續(xù)當(dāng)市長，將把環(huán)境搞得更好，以此來與其他的競選者相抗衡，他所采取的就是類似于垃圾量與收費直接掛鉤的方法，從目前運行的情況來看，超過了原來的預(yù)想效果，一次就有68%的人直接納入到收費系統(tǒng)。當(dāng)然，我們國內(nèi)也還有不少好的經(jīng)驗。但有的同志提出國外有些國家沒有收費制度。情況確實是這樣的，在許多高福利的國家沒有什么垃圾處理收費一說。但是，這些高福利國家的這種政策是不適合發(fā)展中國家的，而且他們現(xiàn)在經(jīng)濟效益日趨低下已進入了死胡同而不能自拔。我們要認(rèn)識到，高福利國家的那一套政策，實踐證明是行不通的。對一些不利于推行垃圾收費制度的言論，我們要按理據(jù)理據(jù)法進行解釋，把思想統(tǒng)一到通過垃圾收費來實現(xiàn)垃圾產(chǎn)業(yè)化和城市生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境的改善上來。所以，應(yīng)當(dāng)鼓勵供水、污水和垃圾處理費統(tǒng)一征收，或由有關(guān)單位和部門代繳代扣。總之，城市政府必須開拓思路，采取有效措施，確保垃圾處理費足額征收。
城市污水處理收費政策已經(jīng)實行了多年，但收費標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，還不足以補償投資和運營成本。2000年國務(wù)院36號文件以及今年下發(fā)的五部委《關(guān)于進一步推進城市供水價格改革工作的意見》都強調(diào)“要優(yōu)先將污水處理費的征收標(biāo)準(zhǔn)提高到保本微利水平”。江蘇省太湖流域幾個城市已經(jīng)大幅度提高了污水處理費標(biāo)準(zhǔn)，總體反映是好的。但大部分城市進展不大，呈小步慢跑趨勢。一些城市的領(lǐng)導(dǎo)對提高收費標(biāo)準(zhǔn)有“心理障礙”，擔(dān)心影響投資環(huán)境和居民的承受能力，這些顧慮也許有自身的道理，但是污水處理設(shè)施建設(shè)和運營必須有穩(wěn)定的資金來源。一方面政府財政不堪重負(fù)，另一方面污水處理收費又遠(yuǎn)不到位，其結(jié)果只能是以犧牲環(huán)境為代價，最后損害的是城市人民的長遠(yuǎn)利益和城市整體投資環(huán)境。事實證明，只要我們教育宣傳到位，并給予弱勢群體適當(dāng)?shù)臏p免政策。如杭州在開始推行污水和垃圾處理收費時，對低收入階層（即享受最低生活保障金的）基本免收。另外，對一些公益單位如殘疾人學(xué)校、福利院等也采取免交的辦法，基本上就是把那些應(yīng)免的公開予以免交，對應(yīng)交不交的公開他的名單，從而實現(xiàn)了良性循環(huán)。
（四）轉(zhuǎn)變政府職能，加強市場監(jiān)管，規(guī)范建設(shè)和營運行為
各級建設(shè)行政主管部門要切實轉(zhuǎn)變職能，改變對城市污水和垃圾處理行業(yè)直接運作和管理的模式，把工作重點轉(zhuǎn)移到體制和機制的改革創(chuàng)新、法規(guī)政策標(biāo)準(zhǔn)的制定、發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)計劃的編制以及市場監(jiān)管和引導(dǎo)等方面上來，為城市污水和垃圾處理的市場化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供必要的指導(dǎo)和服務(wù)。
要清除行政性壁壘和地區(qū)分割障礙，打破壟斷，為國內(nèi)外投資者營造公開、公平、公正的市場競爭環(huán)境。實行項目公告和公開招投標(biāo)制度，嚴(yán)禁暗箱操作。進一步改革相關(guān)企業(yè)資質(zhì)的行政審批制度，研究并建立符合WTO原則的市場準(zhǔn)入和退出機制。完善和推行市政公用行業(yè)的職業(yè)資格證書制度，建立必要的考核監(jiān)管體系，提高從業(yè)人員素質(zhì)。
大力培育為城市污水和垃圾處理服務(wù)的中介機構(gòu)。在產(chǎn)業(yè)化項目的招投標(biāo)、合同談判以及工藝設(shè)備選擇、投資成本核算、價格審定等過程中，要委托專門的中介機構(gòu)提供咨詢服務(wù)。要改革現(xiàn)有的水質(zhì)檢測體制，建立獨立、公正、符合行業(yè)特點的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測體系，對運營企業(yè)的污水和垃圾處理質(zhì)量進行規(guī)范的監(jiān)測，為政府的市場監(jiān)管提供必要的依據(jù)和手段。改革目前的水質(zhì)監(jiān)測隸屬于企業(yè)的現(xiàn)狀，可以采取不同的辦法：一是分離獨立成立一個企業(yè)；二是由行業(yè)協(xié)會來組織一個水質(zhì)監(jiān)測機構(gòu)；三是由事業(yè)單位構(gòu)成。由比較獨立的水質(zhì)監(jiān)測機構(gòu)來監(jiān)測和公布水質(zhì)、污水處理的有關(guān)數(shù)據(jù)，有利于政府主管部門加強對全社會污染的監(jiān)控。
做好公眾的宣傳、教育和解釋工作，明確排污者付費的義務(wù)。通過建立城市污水和垃圾處理收費機制，加大企業(yè)和居民在改善生態(tài)環(huán)境方面的投入，引導(dǎo)消費結(jié)構(gòu)的調(diào)整。同時要積極創(chuàng)造條件，推行城市污水和垃圾處理的價格聽政制度和運營企業(yè)財務(wù)公開制度，加強價格審核，確保公共利益。
（五）堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略思想，全面推進城市環(huán)境建設(shè)，創(chuàng)建良好的人居環(huán)境
“十五”期間，加快環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市政府和各級建設(shè)行政主管部門的工作重點。城市建設(shè)必須堅持可持續(xù)發(fā)展的原則，依靠科技進步，注重城市生態(tài)環(huán)境建設(shè),以建設(shè)資源節(jié)約型、生態(tài)型城市為目標(biāo)，保持經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。城市水資源管理、集中供熱、能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整、交通管理、污水處理、垃圾處理等都要以改善城市生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，通過治理城市水環(huán)境和垃圾污染、舊城改造、加強綠化、改善交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決廣大居民居住環(huán)境方面的問題，改善城市投資環(huán)境。“中國人居環(huán)境獎”的評選必須以國家環(huán)保模范城市、園林綠化先進城市為基礎(chǔ)，再以其他一些指標(biāo)來衡量，并與聯(lián)合國人居獎和人居范例獎、迪拜獎掛鉤。獲得中國人居環(huán)境獎的，我們再推薦給聯(lián)合國人居署，形成從國際到國內(nèi)一系列的評價城市環(huán)境的客觀標(biāo)準(zhǔn)，促進城市環(huán)境的改善，進一步完善城市功能。要把提高人居環(huán)境和投資環(huán)境的質(zhì)量有機結(jié)合起來，通過推廣好的典型、好的經(jīng)驗，全面推動城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。
進入21世紀(jì)，我國城市人居環(huán)境建設(shè)也進入了一個重要發(fā)展階段，必須與城鎮(zhèn)化同步進行。面對新世紀(jì)的挑戰(zhàn)和機遇，在向現(xiàn)代化建設(shè)第三步戰(zhàn)略目標(biāo)邁進的征程中，我們有信心、有能力更好地解決我國城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)和發(fā)展的問題，正確處理經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境的關(guān)系，強化城市污水和垃圾治理，為創(chuàng)造一個更加優(yōu)美、健康的城市人居環(huán)境，推動人類文明進步，繼續(xù)做出應(yīng)有的貢獻。