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按照五個統籌要求，強化城鎮體系規劃的地位和作用——仇保興在省域城鎮體系規劃經驗交流會上的講話
瀏覽次數：1138一、要充分認識城鎮體系規劃的重要性
黨的十六屆三中全會提出五個統籌，核心就是社會、經濟、環境可持續發展，就是要樹立新的科學發展觀。落實新的發展觀其實就是城鎮體系規劃的核心內容，是規劃要達到的目的。城鎮體系規劃要貫徹三中全會精神，在實現五個統籌中發揮重要的作用。
（一）從統籌城鄉發展來看。城市有不同的等級，不同的等級意味著不同的分工。按照新古典經濟學理論，大城市尤其是特大城市國際交易成本比較低，它的主要作用是國際交易的平臺。中等城市是區域的交易中心和增長極。小城市是周邊集鎮的交易平臺，集鎮是農產品交易平臺和服務體系。城市的等級是由市場范圍決定的。中國一定要走大中小城市與小城鎮協調發展的城鎮化道路，這是由中國的國情和所處的經濟社會發展階段決定的。我們要有一系列不同等級、不同數量的城鎮，形成金字塔形的城鎮體系，為中國社會經濟發展提供空間支撐。要通過合理的城鎮化轉移農村的富余勞動力。實現剩余勞動力的空間轉移，一方面擴大了農村市場，另一方面減少農民數量，提高了農產品的生產效率，增加了農民收入。這是解決三農問題的根本方法。必須通過建立合理的城鎮體系才能達到這個目的。合理的城鎮布局有利于減少農民的遷移成本，減少農民向非農產業轉移的成本和農民自身的創業成本。中國要在城鎮化的過程中，完成五億農村勞動力的持續轉移，并同時實現農業的現代化和完成新型工業化，必須要有效減少農民遷移成本，降低農民自主創業的門檻。在這方面，小城鎮將發揮重要的作用。城市與農村的發展是一種互動發展的關系，需要通過合理的城鎮體系規劃來實現。
?。ǘ慕y籌區域發展來看。經濟活動的空間組織始終處于從均衡到不均衡，再到均衡的形成和演變過程之中。由于經濟發展與城市化具有一致性，最初，先在空間上的某個點形成一個增長極，人口、資本、技術、貿易都向這個點上集中，然后再通過產品的交易過程向周邊擴散。集聚與擴散的過程使區域經濟發展從點到線，然后再連線成網，再從網到片。城鎮化過程實際上就是這樣一種不均衡發展的過程。美國在一百多年的發展中，大概有一半以上的州人口大幅度減少，有一半的州人口大幅度增加，人口分布非常不均衡。我們也有很多宜居的城市和地區，比如珠三角、環渤海、華中和長三角，為整個中國的城鎮化做了貢獻，中國最終會在這些地方形成若干個城市連綿帶。高速發展的城鎮化在空間上的增長過程是非線性的。當某一城市GDP的增長連續幾年超過10%%，人口遷入量連續幾年超過5%%，郊區與城區的地價達到一定比例的時候，就會產生跨越式發展的勢頭。這個時候如果能夠通過城鎮體系規劃，合理安排衛星城或衛星鎮，實現大城市有機的疏散，就可以防止“攤大餅”式發展。選擇不同的跨越模式，機會成本是不一樣的。按照走廊式、雙中心式、指狀式和多組團式這樣一個排列順序，跨越成本一個比一個高。城市跨越發展有許多機遇，各類開發區、大學園區、度假區、高新園區和國家重大的基礎設施的布局都為城市跨越式發展奠定了基礎。我們犯的錯誤是把園區建設與城市的有機疏散相割裂，讓各類開發區的規劃建設游離于城市規劃區之外，從而造成城市“攤大餅”與開發區圈地兩個毛病并發，成為影響區域健康發展的突出問題。選擇適當的跨越模式，統一進行規劃調控，準確把握跨越的時機是非常重要的，這都需要通過城鎮體系規劃來安排。
城市是區域的增長極，是區域的核心，而區域是城市的載體、支撐和擴散的腹地，兩者不能分割。在城鎮化高速發展的過程中，今天的農村也許就是明天的城市。要實現區域整體的可持續發展，必須要以區域的眼光切實解決好建設用地與非建設用地分類，必須從區域的角度考慮大中小城市之間的相互聯系。城鎮體系規劃的主要任務就是以區域的眼光，區域的角度，區域的層次理解這些問題。
我們可以這樣認為，城鎮體系規劃是具有中國特色、符合中國國情的區域規劃。城鎮體系規劃，本質上是一種區域規劃。這種區域規劃著重在對區域中經濟發展強度和人口密度比較大的點進行空間分布的表達、描述和分析。因為其他大部分區域基本上是保護區和農業區和不宜建設開發用地，只有城鎮人口集聚的地方才有大量的建設活動，只有這些空間的點需要我們加以深入細致的分析，對它們之間的相互作用進行研究，并在發展空間整體上進行合理的布局。城鎮體系規劃實質上是適應我們當前經濟社會發展階段特點、針對我們城鎮化面臨問題的最有成效的區域規劃的組織方式。
?。ㄈ慕y籌經濟與社會發展來看。城鎮化的過程不僅僅是人口的空間遷移，更重要是社會文化的轉型，以及由此引發的經濟體制變革的過程。我國城鎮化的過程是由市場化發動并相伴隨的過程。為什么改革開放以后城鎮化水平迅速提高了（約是改革開放前的8～10倍），由經濟體制的改革釋放的市場機制發揮了至關重要的作用。城鎮不僅僅是經濟的中心，更是文化、教育的中心?，F代的城市文明是由制度文化、大眾文化、精神文化等多種文化復合的多面體。城鎮體系規劃要研究這些問題。現階段城市化的重要動力是工業化，城鎮化的過程也是工業文明的擴散過程。工業文明跟農村文明是兩個有區別的文明體系。城市經濟的發展越來越依賴于人才的吸引和爭奪。在現代經濟的發展中，資金、技術、生產資源都跟著人才流動而流動。今后城市發展的關鍵是你能不能吸引到更多的人才。良好的城鎮體系規劃首先就是尊重人才，尊重市民，尊重自然，尊重歷史和地方文化，創造吸引人才的宜居環境、創業環境、就業條件和社會條件，以及生態空間。從城鎮化的動力機制的變化來看。城鎮體系規劃要規劃到今后二十幾年，我國城鎮化力爭從現在的接近40％左右到將來的65％～70％，我估計就是在三十年之內完成，那時，我國大部分地區都將進入后工業發展社會，進入到第三產業對城鎮化起決定性的作用的時期，將在許多城市形成龐大的文化產業等第三產業。城鎮體系規劃要研究這些問題、把握這樣的發展趨勢。
?。ㄋ模慕y籌人與自然和諧發展的角度來看。第一，城鎮化必須立足于我國人多地少水缺，石油儲備短少這樣一個自然資源現狀。我國的城鎮化必須要適應這種現狀，必須要切實保護好農田，水源地，自然景觀，文化遺產等寶貴的資源。要通過城鎮體系規劃統籌安排，處理開發、利用與保護的關系，處理好眼前利益與長遠發展的關系。第二，美國等發達國家在城鎮化的發展過程中出現了郊區蔓延。造成了很高的經濟成本、環境成本和社會成本。如果這種郊區蔓延借助機動化的浪潮在我國發生的話，這對于人多地少、資源分布極端不均衡的中國將是滅頂之災。我們要力求在城鎮體系規劃和城市規劃的調控下做到緊湊的城市開發布局和開敞的生態空間相結合，以實現人與自然的和諧發展和社會經濟的可持續發展。
?。ㄎ澹慕y籌國內發展與對外開放來看。第一，我國加入WTO和經濟全球化的過程必然會深刻的影響我國的城鎮化。獲得諾貝爾經濟學獎的美國經濟學家斯蒂格利茨曾經說過，在全球產業轉移的過程中，制造業轉移到中國是不可避免的，因為中國有其他國家沒法與之競爭的優勢，其他國家必須通過產業高端化來應對這種挑戰。這段話不僅對國與國之間有用，對我們省與省之間也有用。比如說珠三角的勞動密集型產業肯定會轉移，要避免轉移帶來的產業空心化，就必須發展相應的高科技和技術密集型產業，沒有這樣的高端化或者高端化的速度比較慢，空心化就很難避免。第二，從提高區域競爭力的要求來看，通過合理的城鎮體系規劃可以形成以大都市為主導，若干個不同等級、不同職能的城鎮組成的聯系密切，分工合理、結構緊湊的城鎮密集區或者是大都市區，作為基本的單元參與國際競爭和分工，這是一個必然的趨勢。所以以一個城市群或者都市圈來參與國際的分工是必然的要求。這是提高地區和國家競爭力的必然趨勢。第三，全球化所導致的產業轉移，或者被迫進行的結構調整和產業的空間重組已經成為影響城鎮體系協調發展的主導因素。有一種城市，本身具有高度聚集和集群化的工業化產業化，通過高度專業化的產業切入到全球產業鏈的某一個節點，在整個生產鏈中占一個段落，并力求從低端到高端的不斷演變來適應全球化。從產業的集群演變到城市的集群，以城市的集群應對全球化，這也是一條路子。盡管沒有大城市，卻同樣能應對全球化的挑戰，主要是以集群的組織結構參與全球產業分工。
二、進一步提高城鎮體系規劃編制的科學性
城鎮體系規劃還存在許多問題。一是城鎮體系規劃從上而下單方面編制占主導地位，上下結合的比較少。二是偏重于技術性，輕視政策性和實踐性。三是規劃局限于封閉的地域,考慮開放性、不是全球化。四是沒有脫離計劃經濟的模式。五是忽視了城市之間的協調和互補性。六是城市規劃與發展計劃和其他的專業規劃脫節，包容性不強。七是規劃常常受到長官意志的影響，說變就變。八是規劃的實施性很差。解決這八個問題的核心是提高城鎮體系規劃的科學性。
第一，規劃要講究戰略性，要加強戰略研究。沒有戰略研究，就事論事編規劃是做不好的。戰略研究必需要強調連續和跟蹤，強調過程的一致性，要不斷地對戰略規劃進行深化。要有一個常設的戰略研究機構，要有專門負責研究戰略規劃的人才群體進行連續作業，要從間斷性地編制研究轉變到不斷跟蹤反饋。
第二，目標設置的合理性。過去城鎮體系規劃是以自我為中心來決定編制目標，今后，要以“五個統籌”為核心做到幾個體現，第一是體現城鎮化和城鎮發展與區域經濟發展的內在聯系，第二是體現市場經濟體制下的政府調控特色，第三是體現城市與人口、經濟、資源、環境的協調，以及城鄉可持續發展，第四是體現對現階段發生的問題的解決方案?？傊?，城鎮體系規劃要突出整體性、綜合性。
第三，揭示問題要有針對性。規劃本身一個很重要的任務就是針對問題提出對策。當前存在著這么幾類矛盾：工業化與城鎮體系之間的矛盾，城鎮化與資源有限之間的矛盾，人口集聚與空間優化之間的矛盾，污染的加劇與人居環境之間的矛盾，城鎮體系空間組織結構對產業結構的影響，進而與國際產業轉移之間的矛盾。做一個規劃，無論哪個層次的規劃有兩點是最重要的，第一是目標明確，第二把問題找對。根據合理的規劃目標，科學地、有針對性地分析和認識問題，才能夠梳理出“管用的”戰略和策略，這是最基本的道理。
第四，空間布局的前瞻性。全球化造成高科技和知識類的產業、文化產業在地理空間上的高度集中，一般性的制造業在全球分散。既有越來越高度集聚的產業，又有越來越分散的產業，這兩類產業在空間布局上是不一樣的。每個城市和每個區域，要對自己的發展階段和發展趨勢有一個正確的判斷，自己的現階段目標針對的是哪一類，就對哪一類做出應對。同時，與全球化相伴隨的信息化和機動化，以及現在物流產業的發展，使城市區位的變化非常頻繁。另外，在全球化的促進之下，產業總是向著成本比較低的地方變動，形成了一系列的產業集群，這種產業集群使得小企業、小城市也能切入到全球的生產鏈中。這對形成跨空間、跨地理、跨國界的城市功能輻射起了很大的作用。規劃必須要研究這些問題，不同時代的經濟對城市有不同的空間要求，區域城鎮體系的空間布局必須要有前瞻性。
第五，政策策略的有效性。首先，以目標和問題為導向的公共政策研究是整個規劃體系中的薄弱環節。政策策略無效，規劃也無效，規劃就成了墻上掛掛的廢紙。西方規劃體系從物質性的規劃為主轉向公共政策的研究，是一大跨越。我們走得比較慢。要認真補好這一課。
第六，規劃調控程序和內容的規范化。這個規范化包括了四方面的內涵。首先，政府必須要做市場做不了或者現階段做不了，做起來不合算的事情。其次，必須要推行管治理念，調動各方面的積極性。第三，要符合法治的原則。第四，要有合理的決策程序。
三、切實強化城鎮體系規劃實施的可操作性
?。ㄒ唬┦∮虺擎傮w系規劃要發揮六大功能。第一，發揮上下銜接的功能。主要是上與全國城鎮體系規劃綱要的銜接，與城鎮群規劃的銜接，下與都市區規劃，市、縣域城鎮體系規劃和城鎮總體規劃的銜接。第二，發揮重大基礎設施布局的綜合指導功能。包括對基礎設施的布局和建設時序的調控。第三，要發揮協調重點鎮、衛星鎮、專業鎮布局的功能。建設部正在牽頭確定全國的重點鎮和優惠扶持政策的制定。我們堅持兩個原則，第一是依據各省城鎮規劃體系里確定的應該重點發展的城鎮，第二是根據城鎮的經濟增長潛力分析。重點鎮、衛星鎮、專業鎮，三類鎮的布局要能夠與城鎮體系規劃相符合。第四，要發揮資源保護和利用的統籌功能。城鎮體系規劃一個很重要的內容不僅是哪些地方可建，更重要的是哪些地方不可開發，或者哪些地方的開發建設將對生態環境很敏感應限制開發。資源要分區，開發要有許可，土地要建立臺帳制度。第五，要發揮重大開發建設項目定點的功能。要給省域重大的開發項目頒發“一書兩證”，尤其是規劃“選址說明書”。比如各類園區、各類開發區的建設要與衛星城、衛星鎮相匹配、相融合，重大的基礎設施和公益設施的布局建設要符合城鎮體系規劃的要求。第六，要發揮城市之間的競爭與合作關系，避免城市各自為戰，搞小而全，大而全。
?。ǘ┮晟苹A工作。第一，要完善地方立法工作。各省要積極著手制定本省的城鎮體系規劃條例或實施辦法，一要明確省域城鎮體系規劃的性質、地位和作用；二要明確管理機構的任務、權限和職責；三要明確實施的程序，要落實一書兩證。通過省人大立法或省政府令取得法律地位。第二，要建立相應的經濟引導政策。有的地方建立了城鎮化的基金，引導規劃的實施。有的地方有財政補貼，稅收優惠。許開發和不許開發的區域應該實行差別稅收，在不許開發的地方設立開發區就不能有優惠政策。這些需要我們在規劃中主動提出來。要通過特許經營與市場的辦法相結合，突破行政區劃的限制，實現基礎設施共建共享，達到開發行為引導的目的。第三，要動員社會力量和民眾參與。包括動員相關政府部門參與、專家學者的參與，動員地方各級政府的參與，要通過公開的程序編制和實施規劃。同時，還要經常向人大、政協匯報城鎮體系規劃實施的情況和問題，匯報和宣傳城鎮體系規劃的作用。第四，建立定期的評價報告制度，對規劃進行跟蹤、研究、反饋、修訂。第五，要發揮和落實一書兩證制度的作用。一方面要明確一書兩證的地位，另一方面要明確建設廳的地位和作用，同時要明確省規劃委員會的規劃審批和跨區域協調和落實的作用。
總之，城鎮體系規劃工作必須要實施五個轉變：第一，由重產業的空間布局轉向城鎮開發適應性和城鎮基礎設施公益事業發展并重；第二，由指導城鎮經濟發展為主，轉向經濟社會發展和提高居民生活質量并重；第三，由重規劃內容、輕規劃實施轉向科學編制規劃和嚴格實施規劃并重；第四，由開發利用資源為主轉向開發利用和管理保護資源并重；第五，由單純的審批式的規劃管理轉向綜合應用法律、經濟和行政手段強化規劃的實施管理。
摘自《中國建設網》