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領導動態
建設部副部長仇保興在2007年建設部第二批城市規劃督察員派遣儀式上的講話
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（2007年9月21日）
同志們：
今天，建設部在這里舉行隆重儀式，正式聘任部派第二批城市規劃督察員。你們作為國家規劃督察員是一種崇高的榮譽，更是一種責任。在此我代表部黨組向你們表示衷心的祝賀！部領導都相當重視規劃督察工作，光燾同志在會前接見了大家并合影留念。偉新同志準備今天要親自主持會議，闡述“規劃督察員制度是建設部最有效最有希望的制度”這一理念。但他因臨時有重要活動，不能參加，中午特地打電話過來讓我代為轉達。為了切實履行督察職責，做好這項工作，在你們即將奔赴規劃督察崗位之際，我講三點意見。
一、充分認識城鄉規劃督察工作的重要意義
（一）規劃督察是我國城鎮化有序發展的重要保障
我國的城鎮化起步較晚，與其他國家的城鎮化相比，共同點是機會難得、只有一次。城鎮化是一個國家、一個民族、影響未來發展、難以更改的一件大事。從古到今，任何國家只有一次城鎮化，一旦完成了使命，城市和鄉村布局就定格了。這種定格就會影響到資源能源利用、生產生活方式和經濟社會效益，而且難以改變。上世紀30年代經濟大蕭條時期，美國曾出臺多項政策來支撐城鎮化。據美國一位交通部長說，當時在公共交通上投資太少，在高速路上投資太多，結果導致大量的城市沿高速公路平面鋪開。到70年代，城市的人口密度減少了四分之一至三分之一。公共交通隨之衰退，全部由私人轎車所取代。現在，1個美國人消耗的汽油相當于5個歐盟人、6個日本人。這就造成美國以世界5％的人口，消耗了全球23％的能源，人均消耗的能源是世界平均數的4倍。所以我經常說，中國千萬不能步美國的后塵，否則，必須要有三個地球來支撐人類社會的發展。
與其他國家不同的，一是中國城鎮化與機動化同步發生。轎車進入中國家庭的趨勢十分明顯，目前我國擁有駕駛執照的人數超過了1.2億，汽車擁有量每年則以30%的速度在增長。歐盟的城鎮化是在機動化之前，美國的城鎮化是伴隨著機動化發生的。所以，機動化伴隨著城鎮化是最危險的發展模式。二是中國城鎮化與市場化同步發生。這就會導致公共利益和生態安全會受到市場利益的干擾。大家都注意到違反規劃、擅自提高容積率是當前房地產市場的一個突出問題。規劃批的可能是10萬平方米，蓋的時候卻變成了12萬平方米，如果按有的城市房價每平米近萬元，那么房地產商就可多賺許多錢。市場化引導人們將注意力集中在短期效益，而忽視長期效益和公共利益。三是我國的城鎮化和法治化、全球化同時進行。在西方發達國家蓋房子，不論是在鄉村還是在城市，高度、色調、顏色都有嚴格的規定，這是長期形成的幾百年法治傳統。相比較而言，我國現在的法治化程度還較低。從傳統治理模式向法治的社會轉變往往會留下一個很大的真空。法有三點需要特別強調：首先，法是調整社會利益關系的規范，它代表著民眾的長遠利益；第二，法是由國家強制力保證實施的行為規范。中央國家機關有大量工作就是在執行法律；第三，法也監督政府，政府自身也要守法，“法律面前人人平等”。所以，現代法治把政府、公民都納入必須遵守法律的范圍。我國在法治化進程中走向城鎮化，同時又加入WTO開始步入全球化，這會使得我們城鎮化缺乏成熟的法治理念，現在迫切需要補上。
城鎮化健康有序發展的根本是要處理好城市與土地資源、自然資源、文化遺產資源保護之間的和諧與平衡。我國要以占全球7%的耕地和7%的淡水資源、4%的石油天然氣來支撐占全球21%人口的城鎮化。而且，我們是完全靠自己搞城鎮化，無法輸出大批的移民。在這樣的背景下來實現城鎮化和經濟社會的可持續發展，就必須要依靠城鄉規劃監督。城鎮化就像一個快速開動的火車頭，而城鄉規劃是則是這列高速開動火車的軌道，城鎮化越是伴隨機動化、市場化、法治化，速度越快，越需要嚴格的軌道，也就越需要城鄉規劃督察員為快速城鎮化有序發展提供重要保證。
（二）規劃督察是落實城鄉規劃法的重要保障
我國第一部規劃法類似一部宣言法，主要規定了做什么、怎么做，至于怎么監督落實涉及較少。新的《城鄉規劃法》正在全國人大的審議之中，不久就會頒布實施。審議中的新法用四分之一的篇幅對規劃執行檢查、落實和規劃督察作了具體規定。而落實城鄉規劃法就要依靠規劃督察員來彌補監督缺位。我國現行的城市政府領導任用體制、考核體制和財政體制很容易引起短期行為。例如，有的城市違反規劃要求，擅自把自行車道取消了，這樣做代表不了絕大多數騎自行車人的利益，代表不了打工者的利益。那么，誰來代表普通公眾的利益？誰來代表人民群眾對人居環境、自然資源和文化資源的保護？這些缺位造成的有法不依、執法不嚴，都要依靠嚴格的督察員制度來彌補。
（三）規劃督察是強化城鄉規劃執行力的重要手段
規劃督察主要是監督規劃的執行情況，是制約 “以人代法、以權代法、違法干預、私改規劃”的必要措施。當前的一個突出問題是，每一項公然違抗公共利益的違法建設背后往往有權力在起作用。在我擔任杭州市長期間曾拆除300多萬平方米的違法建筑，首先遇到的就是強勢部門的違法項目。當時去拆的時候，阻力很大，但下決心把硬骨頭拿下來后，后來的違法建筑就主動拆了。城鄉規劃一旦被國務院批準就是法律，針對越權行為必須要有權力來制約。我們經常說要維護城鄉規劃的嚴肅性、科學性、權威性，核心問題是要加強城鄉規劃執行，而且必須要嚴格執行。第一要講究程序，第二要按照國務院批準的規劃去實施。如果確實需要修改規劃，就要按照程序來修改，這是一個很重要的法治原則。
（四）規劃督察是完善建設行政管理體制的制度創新
從行政管理學的角度來講，布置工作應該是逐級進行，不能越級布置。但是監督檢查必須是越級進行，比如部長可以找處長詢問司局工作落實的情況，這就構成一個封閉的行政管理體系，這是一個最基本的常識。以前一些地方為擴大城市規模向建設部提出審批城市規劃時很積極，一旦規劃批下來了，執行的時候就走樣了，城市按照規劃應該是往東發展，但實際往西也沒辦法，就是因為缺乏一種越級的監督檢查體制。我國很需要制度創新來深化城鄉規劃的貫徹落實。我國規劃督察員制度就充分吸收了英國、法國和德國的經驗。一百多年來，這些國家的城鄉規劃先后屬于環境部、建設部等多個部門，盡管城鄉規劃的歸屬變來變去，但是有一條沒有變，就是規劃督察員制度沒變。現在英國督察員隊伍已經有800多人，德國、法國國家規劃師地位非常崇高。而我國一直缺乏此類有效的制度。
總之，開展規劃督察工作的意義重大，而且無法替代。
二、首批部派城市規劃督察員取得了很好的成就與經驗
首批部派9名城市規劃督察員在各自的工作崗位上勤奮敬業、勇于開拓，不僅出色地完成了規劃督察的任務，而且樹立了規劃督察員隊伍的良好形象。面對工作上生活上很多困難，他們都能夠一一克服，積極從事這一開創性的工作，切實解決了一系列規劃監督的難題。正因為有了他們的探索和實踐，才使得這項制度不斷成熟發展，積累了一系列富有成效的經驗。主要體現在這幾方面：
（一）有力地維護了城市規劃的嚴肅性和權威性
長期以來，我國一些城市的主要領導對城市規劃的認識局限于“紙上畫畫、墻上掛掛”，并沒有嚴肅地去實施。通過開展派出督察員試點工作，試點城市領導普遍意識到嚴格實施城市規劃的重要性，紛紛約見規劃督察員。桂林市委書記、市長在約見規劃督察員時表示，派駐規劃督察員是建設部對桂林的大力支持；只有抓好城市總體規劃這個綱，嚴格按規劃辦事，才能給經濟、社會、城市建設、市民文化提供健康的發展軌道，才能促進全國城鎮化的有序發展；市政府與城市規劃督察員的目標是一致的，就是把城市規劃好、建設好、管理好，為市民、游客提供一個和諧的工作和生活環境。
南京市政府高度重視規劃督察員提出的關于加強南京老城南地區歷史文化遺存保護的建議，與督察員共同探討南京歷史文化名城的保護工作思路，并組織專家會論證了南京老城南相關地塊保護與更新方案，進一步重視歷史資源挖掘、保護、整理和歷史肌理保存，關注城市更新過程中歷史文化風貌傳承與協調，努力傳承老城南歷史文化特點，保護南京老城南歷史文化整體風貌特征。在督察員的積極推動下，規劃、房產、國土、水務及各區政府都開始重視城市規劃工作。目前，南京正著手編制新一輪南京歷史文化名城保護規劃。此外，昆明市政府也于2007年1月正式啟動城市總體規劃修編工作。這些工作都是在督察員的積極建議下實施的，并引起了社會的廣泛關注和熱烈反響。
（二）進一步規范和完善了地方規劃管理體制
最近在德國召開的亞太地區可持續發展論壇會上，有專家指出，亞洲地區現在的主要問題是在城市化和法治化過程中，存在中央法律法規和地方法規相沖突的問題。理論上講，地方法律應該比國家法律更嚴格，地方、企業的標準要比國家的標準更嚴格，但在亞太國家，實際上國家法律常常被與之矛盾的地方法規干擾以致不能很好地執行。
我們的規劃督察員在工作中首先審查地方的法規、政策。在督察員的建議下，各試點城市先后著手規范規劃審批程序，加強內部督察機制的建設工作。例如，駐昆明規劃督察員針對該市三任規劃局長先后落馬，指出了該局在規劃審批程序和容積率的修改方面存在自由裁量權過大等問題，主動陪同昆明規劃局赴其他城市學習先進規劃管理經驗，進一步完善了規劃管理機制。
駐杭州督察員在調查中發現，杭州市蕭山、余杭兩區規劃管理權限下放，并造成項目審批和建設混亂無章、重復投資建設公共設施造成公共資源浪費等問題。國務院批復該市總體規劃時，明確指出這兩個區的規劃必須統一由杭州市實施。督察員隨后向杭州市人民政府發出督察建議，要求必須落實國務院的批復意見，該建議很快得到杭州市政府采納，目前杭州市政府已經正式發文將下放了六年的兩區規劃管理權依法收回。
（三）及時發現并遏制了一批重大違法違規行為
去年以來，規劃督察員共發現20余起違法違規行為，發出督察意見書4份，督察建議書15份。規劃督察員發出的建議書和意見書，試點城市政府及相關主管部門高度重視，許多問題開始重新研究，有的得到了及時制止。
例如，鄭州市五洲農產品深加工項目由河南五洲水產公司開發建設，項目投資2.5億元，占地200畝，建筑面積14萬平方米。2006年7月，項目在未取得規劃、建設手續的情況下開工建設。該項目壓占《鄭州市城市總體規劃》（1995—2010）中兩條規劃道路紅線，并壓占110－220千伏高壓供電走廊用地和規劃綠化帶。這是公然的、陽光下的違法。駐鄭州督察員發現該違法項目后，分別于2006年10月、2007年1月，兩次向鄭州市政府發出督察建議書，要求停止違法行為。2007年春節前，工程基本停止建設。2007年4月，經部領導批準，督察組向鄭州市政府發出督察意見書，請鄭州市根據《城市規劃法》進行嚴肅查處。2007年6月，部規劃效能辦與部稽查辦組成督辦組，赴鄭州對五洲項目的處理情況進行督辦。2007年8月2日，市政府答復督察意見，認為該項目違法事實清楚，情節嚴重，應依法予以全部拆除。2007年8月21日，五洲水產公司開始自行拆除違法建設，鄭州市政府要求8月底將占壓紅線部分全部拆完。
又例如，昆明、桂林規劃督察員組了解到昆明市的官渡古鎮和晉城古鎮是昆明市歷史文化名城的重要組成部分，但在其詳細規劃中，除對幾個古建筑劃出了文物保護用地外，根本就沒有劃定古鎮的保護紫線，不時有違法建設出現。為此，督察組發出《關于加強昆明市官渡古鎮和晉城古鎮兩個歷史文化街區保護工作的督察意見》，請昆明市立即開展兩鎮的歷史文化街區的保護規劃，劃定紫線保護范圍，加大對違法建設的查處力度，并按國家紫線管理辦法的要求實施嚴格的管理。昆明市規劃局對上述督察意見書做出了認真地回復，表示按照督察意見書的要求認真落實整改意見。
駐杭州督察員接到浙江大學群眾來信投訴，反映浙江某大樓工程設計高度違反西湖近湖地區建筑限高的規定，南京、杭州督察組認真對照有關規定，核查了群眾所反映的問題屬實。督察組立即向杭州市規劃局下發了關于糾正大樓規劃審批的規劃督察建議，引起了浙江省建設廳和杭州市政府的重視，有關問題正在妥善處理。
（四）探索和積累了一些成功經驗和做法
南京、杭州規劃督察員組積極與地方建立健康、融洽、規范、有序的規劃督察渠道，發出的規劃督察建議書、意見書得到響應，收效顯著；鄭州、西安規劃督察員組注意與省、市人大、政協及其它密切相關的政府機關的聯系與配合；昆明、桂林規劃督察員組善于把握工作重點，始終圍繞建設部交辦的基本任務有的放矢地開展督察工作。
這些卓有成效的工作經驗為進一步推廣城市規劃督察制度奠定了很好的基礎，形成了開展城市規劃督察工作的濃厚氛圍。但是我們的城市規劃督察員制度還處于實施的起步階段，制度上還有不完善之處，還有大量的創新工作需要繼續開展。
三、切實履行好規劃督察員的職責
從城市規劃督察員試點工作開始，我們就非常重視挑選合適的人來貫徹正確的制度，認真考察候選人有無相關的工作經歷和知識水平，是否能夠勝任工作要求。挑選合適的人很困難，第一批督察員只有9名，花了很長的時間，第二批督察員的遴選在第一批的基礎上開展，是從70多個候選人里挑選出來的。我曾經親自參與督察員聘書的設計，證書上的國徽標志著規劃督察員代表黨和國家人民來行使崇高的使命。所以，各位督察員肩負的責任重大，要認真總結學習首批試點工作經驗，勤于工作，勇于探索，切實履行好部黨組交給的職責和任務：
（一）要切實履行督察職責。開展規劃督察必須依據國家相關法律法規和政策制度進行，這要求我們要透徹理解中央的相關政策，精通城市規劃的各項法律法規，切實監督好國務院審批的城市總體規劃。在督察工作中，要寓監督于服務之中，與城市政府及其相關部門建立良好的溝通機制；又要牢記督察職責，在原則問題上不回避、不動搖，廉潔自律、大膽工作，維護規劃督察隊伍的良好形象，維護規劃督察員隊伍的嚴肅性和權威性。
（二）要勤于調查研究。首先，各位督察員代表建設部工作，要經常到城市去。我們的想法是駐到城市去，由規劃局提供辦公室，公布自己的電話，經常參與當地的工作，尤其是相關規劃會議一定要參加。規劃督察員作為專業工作者實施監督很重要。英國法律規定，英國的規劃督察員可參加所有重大的相關會議，所有重大的城市規劃行政復議必須由督察員組織。凡是項目審批遇到上下級政府意見沖突時候，必須由督察員牽頭組織聽證會和專家會才有效。其次，督察員相互之間要學習，經常進行案例交流。從常識上說，聰明的人是自己在走路之前就學習別人怎么走，避免走彎路，避免掉到坑里。我國的規劃督察員制度實際上最早是開始學習西方的經驗，吸取先行者的成功經驗。現在，我們已經取得了一些成績，但還要不斷去創造，增進互相之間交流，盡量從第一批督察員走過的道路中學習，來防止和少走彎路。
（三）要創造性開展工作。所有的規劃督察員的工作都是開創性的。無論是落實科學發展觀、城鄉協調發展、建立資源節約型、環境友好型社會以及和諧社會的構建都涉及到城市規劃的落實，必須要有創新的工作思路，需要依靠我們開創性的工作去認真實施好，如果沒有創新的意識就會因循守舊，打不開局面。
創造性開展工作可概括為“十字方針”：
一是公正。所謂公正，是指我們代表最廣大人民群眾利益、代表可持續發展原則、代表國家利益，來行使好神圣的職責。城鄉規劃的最高理念是三個尊重：尊重自然生態、尊重地方文化傳統和尊重普通人及弱勢群體的利益。西方規劃專家總說督察員必須要超越自己，這非常適應我國現在的狀況。因為城市規劃每一個細節都是各種各樣利益集團爭奪的焦點，如果不是站在國家利益的角度、長遠利益的角度、普通人利益的角度，督察員是行使不好自己權力的，所以公正是首要的。
二是法治。城鄉規劃所有的力量就在于法治。督察員依法來監督規劃實施，這是所有創新點的重中之重。在大英百科全書中的城市規劃含義包括三方面：第一是專門的工程技術；第二是一種政府執法強制性行為，代表民眾利益行使政府強制力；第三是一種民眾的文明運動。規劃也是約束政府行為的法。違反城鄉規劃的主要行為有兩種：一種是故意違法；另一種是監管缺位的違法。建設部的相關部令，包括建立“四線”（紫線、藍線、黃線、綠線），這些都是規劃的強制性實施的內容，都是為了保證規劃法得到落實。當然還有其他體現資源節約型的法律、法規和標準。這些法律法規和標準體現了我前面所述的規劃原則，必須強制執行。
三是廉潔。根據英國規劃法，規劃督察員遵循“三回避”的原則，第一是有親友參加的規劃建設項目必須回避；第二是自己曾經工作過的規劃設計院、公司來規劃實施和開發的項目，必須回避；第三是自己組織研究項目的必須回避，我們的規劃督察員都是專家，自己承擔有科研項目，例如承擔福州市的街區保護規劃項目的專家就要回避對該項目的督查。英國強化三項回避是有道理的。我國最近有一個歷史文化名城專家遭到網上圍攻：他負責評審某個歷史文化名城保護方案，而他的孩子是專門負責項目規劃設計，結果被懷疑是該保護的歷史建筑被拆了重建，因為自己孩子公司的利益在起作用。這就是一個慘痛的教訓。所以，廉潔的形象是規劃督察員制度有效實施的底線。
四是高效。我們正處于快速城鎮化發展階段，以前搞城市規劃就忘記了快速城鎮化就必須用快速的工作效率來應對。世界銀行在總結發展中國家的歷史經驗教訓時，就特別講到了非洲的教訓，非洲的根本性錯誤在于城市發展很快，而規劃嚴重滯后，他們的規劃師主要都是從英國等宗主國學習回國的。英國是一個已經城市化的國家，現有的法律法規都是在后城市化的背景下建立的，把這一套東西原封不動的搬到非洲去，根本就沒法適應非洲城市化的快速進程。結果導致非洲的城市建設只有5%至10%是按照規劃設計的，其余的多是沒有規劃控制下的貧民窟或違法建設。聯合國規劃專家提出一致性意見，即只要有建設行為，必須先規劃，這是最重要的，至于規劃水平高不高是后話，規劃的覆蓋率必須提高，這些觀點對中國也很適用。這個教訓告訴我們，我們的工作如果不能體現高效的原則，就無法應對快速城鎮化的挑戰。規劃督察工作應該是高效的檢查，要體現規劃的效能。效能兩個字很重要，“效”就是高效，“能”是看結果，一切看結果。要做到高效，第一是了解信息要快，第二是信息處理要快，第三是下情上達，糾正錯誤行為要快。例如在歷史建筑拆毀之前就要及時地發督察意見書給相關地方政府。另外，希望督察員們充分利用現代網絡，網絡具有便捷、實時的特點，我建議免費為督察員提供一個網絡交流的平臺，利用現代化的手段進行信息和圖片的傳輸和促進相互學習。
五是專業。從專業水平上說，督察員都是規劃學科的專家，又是處理好各種復雜的城市問題的協調和溝通專家，也就是說是三個方面的行家。地方的一些書記、市長經常要高薪聘請首席城市規劃師，實際上督察員就是免費的首席規劃師，是上級派來的。規劃督察員工作是否成功可用一個標志來衡量：市長有關規劃方面的辦公會、市政府常務會議邀請我們規劃督察員參加會議并發表意見，當地的人大、政協邀請我們去參加會議。能做到這種水平，這就說明中央與地方關系確實處理得非常好，規劃督察員的工作也就達到一個新境界了。因為督察員是書記、市長的免費顧問，而且是沒有利益關系的顧問，最能講公正話，同時可傳授給他們很多經驗教訓。城市規劃學者與其它學者不同，越老越吃香，督察員是復雜的城市科學的專家，是“老中醫”，這項制度也是國家防治“城市病”的“名醫工程”。
以上，“公正、法治、廉潔、高效、專業”十個字體現了城鄉規劃督察員工作重要的要求。
另外，督察員們在異地工作，要料理好自身的生活，注重身體健康。建設部的稽查辦作為部派規劃督察員的管理單位，要認真做好督察員的服務和后勤保障工作，為督察員們順利開展工作創造良好條件。
最后，我代表部黨組向你們辛勤的工作表示衷心的感謝，希望你們早出成效、多出成效！
謝謝大家。