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領導動態
建設部副部長黃衛在2006年全國建筑市場監管工作研討會議上的講話
瀏覽次數：1508推進監管創新 提高監管效能
努力開創建筑市場監管工作的新局面
建設部副部長 黃衛
（二００六年九月二十七日）
同志們：
全國建筑市場監管工作研討會今天在青島召開，這次會議的主要任務是，按照全面貫徹落實科學發展觀的要求，總結近年來建筑市場監管工作，交流各地區的做法和經驗，分析當前建筑市場監管工作面臨的形勢和存在的問題，進一步規范建筑市場，為建筑業和工程建設發展創造良好的市場環境。下面我講三點意見。
一、建筑市場監管工作的主要成效
?。ㄒ唬┱D和規范建筑市場秩序取得明顯進展
各級建設行政主管部門一直將整頓和規范建筑市場作為一項重要工作來抓，特別是2001年以來，按照《國務院辦公廳關于進一步整頓和規范建筑市場秩序的通知》（國辦發[2001]81號）的要求，各地不斷加大整頓規范力度，積極完善建筑市場管理制度和運行機制，取得了較大成效。近三年來，按照國務院確定的清欠工作總目標，各級建設行政主管部門認真履行牽頭部門職責，推動清欠工作取得了較大進展。根據全國建筑企業通過網上上報的數據，截至2006年8月底，2003年年底前已竣工項目拖欠工程款已解決1800億元，其中，政府拖欠已解決98.3％，社會拖欠已解決95.9％。同時，各地積極探索建立預防新欠的長效機制取得了初步成效，2004年以來新竣工項目未按合同約定支付工程款的現象明顯減少。
從今年年初開始，按照中央的統一部署，各級建設行政主管部門把整頓和規范建筑市場同治理商業賄賂相結合，以查辦商業賄賂案件作為推進建筑市場專項治理工作的重要環節和手段，促使建筑市場經濟秩序進一步好轉。
?。ǘ└黜棻O管工作邁上新臺階
1、建筑市場法規體系基本形成
目前，我國建筑市場已經形成了《建筑法》、《招投標法》、《合同法》、《建設工程勘察設計管理條例》、《建設工程質量管理條例》、《建設工程安全管理條例》等法律法規，出臺了建筑業企業資質管理規定、工程招標投標管理辦法等配套部門規章。2001年至2005年，建設部已經出臺關于建筑市場監管的部門規章22部，強化了工程招標投標、市場準入、信用體系、工程擔保、個人執業資格等建筑市場主要環節的立法工作。國家與地方建筑市場法規相互配套，基本形成了完整的建筑市場法律法規體系，為依法規范市場奠定法律基礎。
2、招標投標監管和有形建筑市場建設為規范市場發揮了重要作用
一是工程招標率和公開招標率大幅度提高。據國家統計局統計，2005年實行招標投標的房屋建筑施工面積281103萬平方米，占全部房屋建筑施工面積的80.55%。應實行招標的房屋建筑和市政基礎設施工程，基本上都已實行了招標投標，招標工程實現了控制投資、縮短工期、提高效益的目的。
二是房屋建筑和市政基礎設施工程施工招投標已經建立了較為完整的法規制度。2000年以來，建設部單獨或會同有關部門相繼頒布了數十部招標投標法規、規章和政策，涵蓋了從招標公告發布至合同簽訂的全過程。2005年,建設部又出臺了《關于加強房屋建筑和市政基礎設施工程項目施工招標投標行政監督工作的若干意見》（建市[2005]208號），對影響工程招標投標公開、公平、公正的重點環節進行規范。
三是地方各級招標投標監管機構認真履行法定的職責，依法對招標投標實行監督，維護了市場各方主體的合法權益。
四是有形建筑市場日趨規范。到目前為止，全國336個地級以上城市（含地、州、盟）已有325個建立了有形建筑市場。各地有形建筑市場針對工程建設中容易產生腐敗的交易環節，實施集中交易，陽光操作，為保障進場工程招標投標的公開、公平和公正發揮了重要作用，受到了黨中央領導同志的肯定，取得了良好的社會反響。
3、行政許可制度得到有效落實
一是建筑市場的資質管理不斷完善。依據《行政許可法》要求，按照統一、規范、簡化等原則，建設部抓緊修訂了工程勘察設計、施工、監理、招標代理等資質管理辦法；本著適當調整、平穩過渡的原則，開始了對資質標準分步進行修訂；同時規范審批程序，完善工作制度，將過去定期集中受理的方式調整為隨時受理、限時審批，促進行政資源的整合和行政效率的提高。建設部2005年共受理各類企業資質1.01萬件，對16家申報資質弄虛作假及4家偽造涂改證書企業進行通報批評，嚴格市場監管，取得了較好的行政審批績效。
二是嚴格施工許可審批。按照《建筑法》要求，各級建設行政主管部門按照法定發放施工許可的條件，嚴把辦證關，不斷加強許可證變更、延期以及現場跟蹤等管理，目前，未取得施工許可證擅自開工建設的違法工程逐年減少，施工許可已成為工程建設程序的重要環節。
4、信用體系建設和工程擔保制度取得新進展
按照試點先行，逐步推開的原則，建設部先后啟動了長三角和環渤海區域的信用體系建設的試點工作，并出臺了《建設部關于加快推進建筑市場信用體系建設工作的意見》。目前，《建筑市場誠信行為信息管理試行辦法》和《全國建筑市場責任主體不良行為記錄基本標準》已起草完畢，在征求各地意見后將盡快頒布執行，以指導各地加快建筑市場信用體系建設工作。
為加快建立適合我國國情的工程擔保制度，建設部先后出臺了《關于在房地產開發項目中推行工程建設合同擔保的若干規定（試行）》（建市[2004]137號）和《工程擔保合同示范文本》。全國已有18個省市出臺了推行工程擔保制度的規定或配套措施，據各地統計，2005年，全國新開工房地產開發項目中實行工程擔保的項目共11583個，工程擔保制度初步建立。
?。ㄈ┐龠M工程建設水平的提高和建筑業發展
近年來，我國建筑生產力發展迅速，建造能力不斷提高。超高層、大跨度房屋建筑設計施工技術，大跨徑橋梁設計施工技術，地下工程盾構施工技術等專項技術，都達到或接近國際先進水平。一些大型企業積極開展科技攻關和管理創新，重視引進技術的消化、吸收、創新，在遠程控制、集中決策、項目管理等積極運用信息技術，促進了工程建設水平邁向新臺階。
各級建設主管部門在規范建筑市場的同時，不斷推動著建筑業的發展。據不完全統計，2001至2005年，建筑業總產值年度平均增長21.3%，增加值年度平均增長16.2%，占到GDP的7%左右；建筑業從業人數占到全社會從業人數的5.2%以上。大量投資通過建筑業的轉化，形成了促進國民經濟長期發展的固定資產和現實生產力，極大地改善了城鄉面貌，提高了人民居住水平和生活水平,并給社會提供了大量就業機會，有效增加了農民收入，促進了農村富余勞動力向城市轉移和城鄉統籌發展。
?。ㄋ模└鞯亟ㄖ袌霰O管工作不斷創新
近年來，各地建設行政主管部門以建立統一、開放、競爭、有序的建筑市場為目標，貫徹執行建筑市場法律法規，認真履行監管職責，創新監管手段，完善市場運行機制，在規范建筑市場的工作中取得了顯著成績。
北京、天津、上海、河北、江蘇、山東、青島深入開展整頓和規范建筑市場秩序工作，健全管理制度，加強對市場各方主體的監管力度，嚴格市場準入和清出管理，創建規范的交易平臺，建立了勞務分包交易管理制度。重慶、安徽、湖南、云南、甘肅、大連、長春、鄭州等省市招標投標監管部門通過備案管理、過程監督、依法查處等手段，加大對招投標活動全過程的監督檢查力度。同時，各地充分發揮有形建筑市場的服務功能，積極拓展服務范圍、服務內容和服務領域，進一步強化了對施工招標投標活動的監管，為建筑業的發展創造了良好的市場環境。
深圳、廈門在建設管理體制改革和制度創新方面進行了有益的探索和嘗試，積極實行工程擔保等風險管理制度，積累了較好經驗。
遼寧、內蒙、福建、廣東、青海等地注重加強中標后續管理，建立建筑市場與施工現場的聯動機制，不斷加大對工程分包和合同履行的監管力度，規范合同主體的履約行為，有效防范違法違規行為的發生，為建筑市場的健康和諧發展做出了積極的貢獻。
二、充分認清當前建筑市場監管工作面臨的新形勢、新問題
黨的十六屆五中全會指出，本世紀頭二十年是我國發展的重要戰略機遇期，而“十一五”時期尤為關鍵，是我國全面建設小康社會承前啟后的重要歷史階段。各級建設行政主管部門要充分認識當前建筑市場監管工作面臨的新形勢和新問題，用改革和發展的思路切實履行好自身的監管職責。
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一是我國當前仍處于建設高峰期，固定資產投資增長較快。據國家統計局統計，今年上半年全社會固定資產投資42371億元，同比增長29.8%，其中，房地產開發投資增長24.2%。建設規模大、建筑業企業多、從業人員多是當前和今后一個時期建筑市場的主要特點，監管工作必須要適應這一特點，不斷加強監管力度，適應投資不斷增長的要求。
二是我國加入WTO的過渡期即將結束，國內建筑市場的競爭規則、技術標準、經營方式等要進一步與國際接軌，國內建筑業企業要參與國際競爭，大量國外建筑業企業也將進入國內建筑市場。我們必須積極引導國內建筑業企業提升自身競爭力，應對WTO過渡期結束后的挑戰。
三是落實科學發展觀對監管工作提出了新要求，我們要進一步加快改革和創新建筑市場監管體制，轉變監管方式，健全和完善各項市場機制，努力提高監管水平，形成“法律保障、政府監管、市場調節、經濟制衡”的監管模式，更好地適應建筑市場發展的需要。
四是構建和諧社會，建設社會主義新農村，統籌城鄉發展的需要。建筑業已成為解決農村剩余勞動力就業的主要行業，吸納農民工超過3000萬人。加快建筑業改革與發展，不斷吸納農村富余勞動力進入建筑業就業，切實維護建筑領域從業人員的利益，是建筑市場監管工作的一項重要任務。
五是建設資源節約型、環境友好型社會的目標，要求我們要積極提高企業科技水平和自主創新能力，全面促進各類市場主體節能、節地、節水、節材，保護生態和環境，發展循環經濟。
（二）當前建筑市場監管工作中存在的主要問題
面對新形勢和新任務，我們必須清醒地看到，當前建筑市場監管工作中還存在著一些需要著力解決的問題。
1、建筑市場法律體系不完善。一是缺少統一各類工程建設的法律和條例，不適應建設統一開放、競爭有序的建筑市場的需要；二是現行法律法規對當前比較突出的拖欠工程款等問題缺乏相關界定和處罰條款，特別是對國有投資工程業主違法違規行為缺乏有效的制約手段，不適應監管和執法的需要。
2、市場各方主體信用缺失嚴重，弄虛作假現象比較突出。一是部分建設單位不按工程建設程序辦事，規避招標或規避公開招標，強行要求墊資承包，強迫建筑業企業簽訂“陰陽合同”，或搞肢解發包、虛假招標、明招暗定；二是有些建筑業企業采取串標、圍標等不正當方式承攬工程，或通過“掛靠”越級承包，承接工程后層層轉包、違法分包，不依法履行合同；三是少數建筑業企業、中介服務機構在申請資質時提供虛假資料、偽造業績，騙取資質。
3、建筑市場監管體制不適應形勢發展的需要。一是監管方式亟待轉變，重事前審批輕過程監管的問題依然存在；二是監管手段落后，現代化網絡技術應用不夠，難以做到即時采集、發布信息和實時監控；三是政府投資工程建設組織實施方式改革不到位，尚未形成責權一致、專業管理、制約有效的管理體制和機制；四是監管力量不足，各地建筑市場監管隊伍普遍存在人員、經費不足的問題。
4、建筑業產業結構和經營方式不適應市場競爭的需要。一是建筑業企業組織機構有待完善，尚未形成大、中、小企業，綜合性與專業型企業互相依存、協調發展的產業結構；二是一些國有建筑業企業的經營和管理水平有待提高，重規模、輕效益，合同管理和風險防范意識不強。
三、采取有力措施，進一步推進建筑市場監管工作
在新形勢下，建筑市場監管工作的總體要求是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，堅持用科學發展觀統領建筑市場監管工作全局，建立符合社會主義市場經濟體制要求和與國際慣例接軌的建筑市場管理體制和工作機制，健全建筑市場法規體系，創新監管方式，營造依法建設、統一開放、競爭有序的市場環境，促進工程建設水平的提高，為社會和人民提供安全、節能、優質的建筑產品，為“十一五”規劃的順利實施和社會主義和諧社會的建設作出貢獻。
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1、堅持依法行政，嚴格執法。當前，建筑市場中一個突出問題是信用缺失、弄虛作假。據不完全統計，2002年至今年上半年，全國27個省、區、市共查出有違法違規問題的工程項目12451個，投資額886.5億元；查出10322個單位存在違法違規行為，其中，對7013個單位進行了處罰，責令5552個單位進行改正，責令812個建設單位停止施工；查出有違法違規行為的人員1060人，均已依法進行處理。各級建設行政主管部門要按照有法必依、執法必嚴、違法必究的要求，加強對市場各方主體執行國家有關法律法規的檢查工作，嚴肅查處各類違法違規行為。各地要重點治理在市場經營活動和資質審批中存在的弄虛作假行為，對存在虛假招標、圍標、串標、簽訂陰陽合同、轉包、掛靠、違法分包等行為，以及在申請資質時提供虛假證明材料、偽造業績的企業和人員，要做到發現一起查處一起，并公開曝光，起到威懾和警示作用，對情節嚴重、影響惡劣的，堅決清出建筑市場，絕不姑息遷就，切實維護建筑市場秩序。
2、嚴格法定基本建設程序監管。各級建設行政主管部門要按照工程建設規律，嚴格落實施工圖設計文件審查制度、招標投標制度、施工許可證制度、工程建設監理制度、合同管理制度、工程質量安全監督管理制度、工程竣工驗收備案制度等制度，依法加強法定基本建設程序的監管；要嚴格按照審批依據、審批條件、審批流程進行施工許可辦理，認真核查建設資金落實情況，對建設資金落實不到位的項目，堅決不予辦理施工許可，防止新欠工程款；要以嚴格執行法定基本建設程序為切入點，規范工程建設各方主體行為，推動工程建設的順利實施，落實中央的宏觀調控政策。
3、重點加強對中標后違法分包、轉包、不履行合同等方面的監管。各地要加強對中標后工程實施全過程的監督檢查力度，嚴厲打擊違法分包和轉包等違規行為，對存在轉包、違法分包等行為的主體單位，有針對性的開展專項整治工作，對責任主體依法給予嚴肅處理。要強化合同管理，及時發現和嚴肅查處簽訂“陰陽合同”、任意進行合同變更、不合理增加合同條款、訂立背離合同實質性內容的協議等違法、違規行為，促進合同的全面履行，營造誠信經營、忠實履約的市場環境。
4、加強聯動配合，提高執法效能和管理水平。各地要按照精簡、統一、效能的原則，加強資質審批、招標投標、施工許可、質量安全、合同履約等各監管部門以及有形建筑市場之間的配合協作，強化建筑市場和施工現場“兩場”聯動管理，實現工程建設實施階段的全過程管理和聯動執法。同時，還要加強與司法、監察機關和有關行政部門的協調配合，加大對違法犯罪行為的打擊力度，促進建筑市場健康發展。
?。ǘ﹦撔卤O管體制和機制，提高監管效能和水平
規范建筑市場秩序必須實行標本兼治，在加大對違法違規行為打擊力度的同時，還要從深層次上分析造成建筑市場秩序混亂的原因，從法制、體制、機制和制度上研究根治的辦法。
1、改革和完善建筑市場準入清出制度。加快修改勘查、設計、施工、監理企業和招標代理機構的市場準入規定，使建筑市場準入管理成為有力的引導手段。加快修訂和完善企業資質規定和資質標準，以市場發展為導向，以培育工程總承包和項目管理為重點，以突出企業技術水平和管理水平、淡化企業資本金和設備為原則，以實施高端放開、低端準入為手段，通過深化資質改革來引導和扶持大型企業做大做強，促進中小企業做精做專，提高企業的綜合競爭力，同時要強化對企業的動態監管，促進企業自覺規范自身的市場行為。
2、進一步轉變監管方式。要堅持市場取向的改革，逐步與國際慣例接軌。加強對國有投資項目的全過程監管，對非國有投資項目，要在確保依法建設和質量安全的前提下，轉變監管方式，突出業主負責制；加快推進建筑市場監管信息化建設，建立和完善建筑市場監管信息系統，充分發揮網絡資源和信息系統的作用，提高現代化管理水平。
3、健全和完善各項市場機制。各地要加快建設領域信用體系建設，建立信用標準和信用信息收集、整理、發布的基本框架，盡快實現信用信息的互聯互通，建立全國統一的信用監管平臺，實行失信懲戒制度，用市場經濟手段約束工程建設各方主體的行為；加大推行工程擔保、保險的力度，建立與社會主義市場經濟體制相適應的工程風險管理制度，運用經濟、法律和必要的行政手段，建立長效機制，從源頭上治理拖欠工程款和農民工工資問題，保證工程質量、安全生產和合同履行，切實提高投資效益。
4、深化政府投資工程建設組織實施方式改革。各地要結合本地實際和具體工程項目的特點，加快政府投資工程建設組織實施方式改革，建立責權明確、制約有效、相對集中、科學規范和專業化管理、社會化運作的政府投資工程管理體制及運行機制。各級建設行政主管部門要健全政府投資工程建設實施階段的資金撥付、招標發包、質量安全監督、竣工驗收、保修維護等法規制度，加大監管力度，切實提高政府投資工程的綜合效益。
（三）推進建筑業改革與創新，促進建筑業健康發展
1、加快產業結構調整，轉變建筑業增長方式。各地要認真貫徹國家推進產業結構調整、促進經濟增長方式轉變的方針政策，完善建筑市場運行機制，通過市場引導，逐步形成由總承包、專業承包和勞務分包等企業組成的承包商體系，由勘察、設計、監理等企業組成的工程咨詢服務體系；形成大、中、小企業，綜合型與專業型企業互相依存、協調發展的產業結構，滿足投資主體多元化和建設項目組織實施方式多樣化的需求。建設行政主管部門要積極推進企業技術進步和創新，轉變建筑業增長方式，結合實際，制定建筑業長期技術創新規劃和有關政策，積極引導和促進建筑業總體技術水平的提高；大力支持大型工業設計企業或工程公司重點開發具有自主知識產權的專利和專有技術，大力支持大型土木工程公司提高科研能力和大型現代化機械設備裝備能力，大力支持大型施工企業發展施工圖紙設計能力，將設計和施工緊密結合起來；鼓勵建筑業企業制定具有自身特點的企業技術標準和施工工法，不斷增加企業的核心技術儲備。
2、大力發展工程總承包和工程項目管理企業。各地要在以工藝為主導的專業工程、大型公共建筑和基礎設施中，大力推行工程總承包建設方式，引導大型設計、施工企業拓展企業功能，鼓勵其通過兼并重組等多種形式，發展成為具有設計、采購、施工管理等工程建設全過程服務能力的工程總承包公司或者綜合型工程公司，開展工程總承包，對投資效益、工程質量、安全生產全面負責；要積極引導工程勘察、設計、咨詢、監理、招標代理、造價咨詢等中介服務機構拓寬服務領域，在資質等級許可范圍內開展項目管理服務，為業主提供全過程的服務；進一步健全工程建設領域專業人員注冊執業制度，落實執業人員責任，加強培訓和繼續教育，提高注冊執業人員的素質。
3、加快與國際建筑市場接軌。要認真做好WTO后過渡期結束后應對措施的研究，學習、借鑒WTO成員國在建筑市場管理方面的經驗和做法，完善政府投資工程的市場準入機制，在非政府投資工程上，積極吸引國外具有工程項目管理和總承包經驗的大型建筑承包商參與競爭；同時要加強對外承包工程企業的管理，以強化工程質量管理為重點，切實提高我國建筑企業的整體素質和競爭力，積極推動對外工程承包和勞務合作的開展。
同志們，今年是“十一五”的開局之年，建筑市場管理的任務十分艱巨。讓我們在以胡錦濤同志為總書記的黨中央領導下，堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，求真務實，銳意進取，開拓創新，努力工作，在新的起點上不斷把建筑市場監管和行政執法工作推向前進，為國民經濟持續快速健康發展和社會全面進步，做出新的貢獻！